II OW 98/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Nyskiego z dnia 16 listopada 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Nyskim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim. w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. w W. z dnia 8 października 2010 r. postanawia: oddalić wniosek II OW 98 / 10 UZASADNIENIE Starosta Nyski (dalej zwany wnioskodawcą) wnioskiem z dnia 16 listopada 2010 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego "o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim, jako pełniącym funkcję organem administracji architektoniczno - budowlanej, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego". Powyższy spór zaistniał w następujących okolicznościach sprawy. Pismem doręczonym w dniu 11 października 2010 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim "[...]" Spółka z o. o. w W. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej - samowolnego wejścia na działkę nr [...],[...], stanowiącą własność Spółki, przez inwestora, gminę Nysę realizującą budowę ulicy [...] na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. W dalszej części pisma Spółka stwierdziła, że na jej działce wykonano głęboki wykop, w którym prawdopodobnie zostały położone instalacje. Spółka z o. o. "[...]" stwierdziła też, że nie otrzymała pozwolenia na budowę realizowanej drogi mimo, że działka należąca do Spółki graniczy z drogą, a inwestor nie uzyskał jej zgody na wejście na grunt należący do Spółki. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powicie nyskim na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i art. 123 § 1 k.p.a. przekazał Staroście Nyskiemu podanie Spółki z o. o. "[...]" otrzymane w dniu 11 października 2010 r. W uzasadnieniu swego postanowienia organ, wskazując na swoją właściwość rzeczową określoną w art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), stwierdził, że inwestycja drogowa opisana we wniosku prowadzona jest na podstawie decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] lipca 2009 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2010 r., wydanych w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.- zwaną dalej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego organem władczym do wydania pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, a także nadzoru nad procesem inwestycyjnym jest Starosta Nyski. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Nyski stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał jednoznacznej podstawy prawnej, a ograniczył się tylko do wskazania ustawy, która stanowiła podstawę wydanej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy z art. 11a i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wynika wprost, który organ pełni rolę nadzorczą nad procesem inwestycyjnym, obejmującym budowę drogi. Tym samym w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie art. 84a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli przepisy określające zadania organu nadzoru budowlanego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za powyższym stanowiskiem w ocenie wnioskodawcy jest "treść art. 11 i ust. 1". W odpowiedzi na rozpoznawany wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim stwierdził, że podjął działania zmierzające do oceny zgodności realizacji inwestycji drogowej z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto zauważył, że przedstawione w podaniu okoliczności wskazują na potrzebę zbadania przez Starostę możliwości wznowienia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Również zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego samowolne wejście na cudzy grunt w czasie realizacji inwestycji nie należało do kompetencji tegoż organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Przesłanką zatem, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej. Stwierdzić jednocześnie trzeba, iż w razie, gdy strona składa podanie, którego przedmiot nie został ściśle ustalony, organ administracji publicznej obowiązany jest w trybie uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do uzupełnienia podania. Wskazać bowiem należało, iż spór kompetencyjny w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak zostanie wskazane, organy będące w sporze powinny ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy, w jakiej ten spór zaistniał. W sporze kompetencyjnym, o rozstrzygnięcie, którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi zaistnieć zgoda pomiędzy tymi organami, co do przedmiotu tego sporu, nie może więc być rozbieżności, co do ustaleń stanu faktycznego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II OW 1/08, LEX nr 485819). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanego wniosku Starosty Nyskiego stwierdzić trzeba, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku sporu kompetencyjnego. Z analizy, bowiem wniosku o rozstrzygnięcie tego sporu, jak i również odpowiedzi na tenże wniosek, przy uwzględnieniu treści podania Spółki o wszczęcie postępowania administracyjnego wynika, że w ocenie organów administracyjnych nie ma zgody, co do tego co jest treścią żądania tej Spółki, a więc co ma być przedmiotem postępowania. Pomimo, że argumentacja organu zawarta we wniosku o rozstrzygnięciu niniejszego sporu stanowi w części polemikę z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., wykazując, że organ przekazujący sprawę nie wskazał na żadną konkretną podstawę prawną, z której by wynikała podstawa dla działania Starosty, to organ wnioskujący kwestionując swoją właściwość w sprawie, odnosi się przede wszystkim do ogólnie ujętego nadzoru nad procesem inwestycyjnym, nie precyzując jednakże, na czym miałby on polegać, a przede wszystkim nie odnosząc tych twierdzeń do treści żądań zawartych w podaniu Spółki. Szerszej analizy dokonuje natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na rozpoznawany wniosek, wywodząc, że żądania Spółki mogą odnosić się faktycznie do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Organ ten wykazywał również, że nie mogło być przedmiotem postępowania samowolne wejście na cudzy grunt w czasie realizacji inwestycji, argumentując to również ogólnie, że właściciel miał możliwość skorzystania z prawnych form żądania od inwestora wstrzymania działań powodujących szkodę, chociaż nie odniesiono się przy tym do treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec braku zgody pomiędzy organami, zarówno co do stanu faktycznego sprawy, jak i co do treści żądania strony oraz podstawy materialnoprawnej tegoż wniosku, stwierdzić trzeba, iż występujące w sprawie dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony, a więc samowoli budowlanej bez pozwolenia na budowę, zgodności realizacji ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oraz wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje jedynie rozbieżność poglądów, co do przedmiotu sprawy. Dopóki, więc nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk, co do istoty sprawy, nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 3955/02 niepubl. oraz z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675). Z uwagi na to, iż wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i określeniem przedmiotu sprawy, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że brak takich ustaleń powoduje, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosek Starosty Nyskiego oddalił.