II OZ 1121/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/14 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej w sprawie VII SA/Wa 349/14 w sprawie ze skargi T. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić zażalenie T. O. (dalej jako skarżąca) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zawarła tam m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak PINB: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/14 odmówił wstrzymania wykonania wskazanych wyżej decyzji. Sąd wyraził pogląd, że orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak PINB: [...] wychodzi poza zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie, która dotyczy skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W sytuacji związania granicami skargi Sąd nie może orzekać co do wstrzymania wykonania decyzji, która jest przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 349/14 wszczętej osobną skargą tej samej skarżącej. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej adw. Ł. W. wniósł zażalenie zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zarzucił mu naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 111 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie dotyczy bezpośrednio decyzji, których wstrzymania wykonania domaga się skarżąca, które są przedmiotem postępowania przed tut. Sądem w ramach sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 349/14. Uważa, że skarga w niniejszej sprawie pozostaje jednak w związku z tymi decyzjami, co, jego zdaniem, wynika z treści uzasadnienia tej skargi. W tych okolicznościach, zdaniem pełnomocnika skarżącej, Sąd powinien rozważyć, czy niniejsza sprawa oraz sprawa VII SA/Wa 349/14 mogły być objęte jedną skargą, bądź czy obie sprawy jedynie pozostają ze sobą w związku, a następnie zarządzić ich połączenie w celu łącznego rozpoznania. Taki zabieg procesowy umożliwiłby rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wskazanych w nim przez skarżącą decyzji podczas przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Podkreślić jednak należy, iż dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania aktów wydanych przez ten organ w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji, którą jest decyzja organu II instancji. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie domagała się wstrzymania wykonania aktu objętego złożoną przez nią skargą, tj. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Zażądała natomiast zastosowania opisanej formy tymczasowej ochrony sądowej wobec aktu wydanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak PINB: [...], objętych odrębną skargą skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed tym samym sądem pod sygn. akt VII SA/Wa 349/14. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu argumentację dotyczącą niedopuszczalności uwzględnienia wniosku strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest - podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie - pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 61 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. przykładowo postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13 - treść orzeczeń dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Skarga na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wobec wniesienia odwołania przez skarżącą na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym organ zwracał się z prośbą do Starosty Powiatowego w Otwocku o uchylenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Karczew z dnia [...] marca 1982 r. L.dz. [...] zezwalającej M.i R. B. na budowę budynku gospodarczego na działce przy ul. B. [...] w K., zdaniem Sądu I instancji wyznacza odmienne granice rozpoznania sprawy niż granice określone skargą skarżącej w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 349/14. Sąd uznał, że w sytuacji związania granicami skargi nie może orzekać co do wstrzymania wykonania decyzji, która jest przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 349/14 wszczętej osobną skargą tej samej skarżącej. Jak już wskazano możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy". Powinna zatem zaistnieć identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w sprawach, których dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Mając na uwadze, że skargę złożyła ta sama skarżąca i skarżonym organem jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego można stwierdzić, że zachodzi tożsamość podmiotowa spraw. Jednakże tu kończy się identyczność porównywanych spraw bowiem stan faktyczny, podstawy prawne rozstrzygnięć są odmienne. W sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 349/14 przedmiotem skargi była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, zaś w niniejszej sprawie postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Brak jest zatem tożsamości podstaw prawnych zaskarżonych decyzji, ponieważ dotyczą odmiennych zagadnień prawnych. Stan faktyczny przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia w tych sprawach także jest różny. W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie przyjął, że granice rozpatrzenia analizowanych spraw są różne, a co za tym idzie nie możliwe jest wstrzymanie wykonania aktów, które nie zostały wydane w granicach tej samej sprawy. Stanowisko to ma bezpośrednie przełożenie na ocenę zarzutów zażalenia, które stawiało tezę, że sprawy są ze sobą w związku i powinny być połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia a to pozwalałoby rozpoznać wniosek o wstrzymanie dotyczący decyzji skarżonych w odrębnym postępowaniu sądowym. NSA uważa ten zarzut za niezasadny. Trzeba zauważyć, że Sąd nie ma obowiązku łączenia spraw będących ze sobą w związku. Ma taka możliwość. Ponadto jak przyjęto w orzecznictwie, połączenie na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. dwóch spraw do wspólnego rozpoznania nie pozbawia ich odrębności i nie zmienia faktu, że są to samodzielne sprawy sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I GZ 192/06 Legalis). W tej sytuacji brak połączenia spraw nie miał wpływu na wadliwość sformułowanego wniosku o wstrzymanie decyzji objętych odrębną skargą w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 349/14. Zauważyć należy, iż powodem oddalenia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak PINB: [...] był także brak wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia (tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]). W niniejszej sprawie, wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie mógł zostać uwzględniony już z tego względu, że nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.