II OZ 1149/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 306/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z dnia 3 grudnia 2024 r. znak: PINB.401/29/24/3-24 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2025 r. nr 262/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: 1. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w sentencji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 306/25 w ten sposób, że błędnie oznaczoną datę rozpoznania wniosku skarżącego "4 czerwca 2024 r." zastąpić prawidłową "4 czerwca 2025 r."; 2. oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu wniosku W.K. (dalej: "skarżący" bądź "inwestor") postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 306/25, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z dnia 28 lutego 2025 r., nr 262/2025 oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej: "PINB") z dnia 3 grudnia 2024 r. znak: PINB.401/29/24/3-24 wstrzymującego prowadzenie wszelkich robót budowlanych (bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę), związanych z budową obiektu budowlanego - tunelu foliowego, na terenie działki nr [...] obręb [...] w [...]. Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczył, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania administracyjnego i nie załatwia sprawy co do istoty. Odwołując się do treści art. 48 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm., dalej: "p.b.") Sąd wskazał, że celem regulacji w nim zawartych jest otwarcie możliwości legalizacji obiektu budowlanego. Wydane na podstawie ww. przepisu postanowienie organu informuje tylko o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o opłacie legalizacyjnej, a w niektórych sytuacjach - gdy występuje stan zagrożenia określony w ust. 2 - organ określa odpowiednie nakazy, mające na celu zabezpieczenie budowy i usunięcie stanu zagrożenia. Wydanie postanowienia wstrzymującego budowę obiektu budowlanego umożliwia zatem dopiero uruchomienie tego postępowania legalizacyjnego i nie rodzi bezpośrednio skutków w postaci nakazu rozbiórki. Sąd miał na uwadze, że z akt administracyjnych tej sprawy oraz uzasadnienia wniosku skarżącego wynika, że rozstrzygnięcie w postaci nakazu rozbiórki nie zostało podjęte. Dopiero taka decyzja będzie wywierać ewentualne skutki, na które powołuje się skarżący, będące podstawą do zastosowania przez sąd ochrony tymczasowej. Rozstrzygnięcie wydane przez organ, będące przedmiotem niniejszej sprawy nie spowoduje zaś wystąpienia znacznej szkody ani niemożliwych do odwrócenia skutków. W rezultacie Sąd doszedł do przekonania, że na obecnym etapie postępowania nie ma niebezpieczeństwa związanego ze wstrzymaniem robót budowlanych, które mogłoby po stronie skarżącego wywoływać skutki wskazane we wniosku. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, polegających na zobowiązaniu skarżącego do rozbiórki obiektu, stanowiące przesłankę udzielenia ochrony tymczasowej, nie są konsekwencją wykonania postanowienia wskazanego we wniosku, lecz decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie Sądu również argumenty odnoszące się do wysokości opłaty legalizacyjnej nie mogły przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest wyłącznie postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, z którego nie wynika ani nakaz rozbiórki spornego obiektu, ani nie nałożono nim opłaty legalizacyjnej. Rozstrzygnięcie to jedynie otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego, zaś proces ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego; wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. Zażalenie na postanowienie z dnia 4 czerwca 2025 r. wniósł skarżący zaskarżając je w całości. Podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 21 Konstytucji RP wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżący rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 21 Konstytucji RP, gdyż skarżący nie uprawdopodobnił, aby wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji doszło do powstania skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej. Także w zażaleniu nie zdołał on podważyć prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Jak wynika z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W okolicznościach przedmiotowej sprawy podnoszone argumenty, mające przemawiać za zasadnością wstrzymania wykonania postanowienia nie mogły odnieść pożądanego przez skarżącego skutku. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnosi, że tunel foliowy stanowi urządzenie ogrodniczo-rolnicze, niebędące trwale związane z gruntem, więc nie może być traktowany jako obiekt budowlany. Trzeba jednak zauważyć, że na obecnym etapie postępowania kwestia kwalifikacji spornego obiektu pozostaje poza obszarem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanej w ramach postępowania zażaleniowego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. Skarżący motywuje ponadto zasadność wniosku tym, że nie będzie mógł przeprowadzić prac naprawczych związanych ze sklejeniem uszkodzonej foli, co w efekcie doprowadzi do pogorszenia jego stanu zdrowia i skrócenia życia, albowiem na rynku dostępność warzyw dobrej jakości jest ograniczona, a ponadto dojdzie do zniszczenia ziemi uprawnej i zmniejszenia plonów w przyszłości. Odnosząc się do tej argumentacji zażalenia należy podkreślić, że celem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest uniknięcie wszystkich niedogodności związanych z jego wykonaniem. Nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w przypadku samowoli budowlanej służy przede wszystkim ochronie interesu publicznego i zapobieganiu dalszym szkodom. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że samowola budowlana (roboty budowlane bez zgody budowlanej) może prowadzić do powstania konstrukcji niebezpiecznych, które mogą zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, wpływać negatywnie na środowisko (np. przez nieprawidłowe odprowadzane wody, zanieczyszczenie terenu), a także zaburzać ład przestrzenny, prowadząc do degradacji krajobrazu. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w tej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto postanowienie organu nadzoru budowlanego, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy budowie tunelu foliowego bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę oraz poinformowano skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części i konieczności uiszczenia wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Słusznie zatem Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący może podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ dopiero od działań skarżącego będzie zależało, czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie nie ma więc charakteru kończącego postępowanie administracyjne i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji budowy tunelu foliowego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Skutkiem zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w tym zakresie. Wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych istotnie byłoby pozwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (zob. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 228/22). Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, stosownie do art. 156 § 1 i 3 w związku z art. 166 P.p.s.a., z urzędu sprostowano oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego postanowienia. W rubrum powołanego na wstępie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędnie oznaczona została data rozpoznania wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania, zamiast właściwej daty 4 czerwca 2025 r., uwidocznionej zresztą w części wstępnej postanowienia, wpisano błędną 4 czerwca 2024 r.