II SA/Wr 306/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2025 r. nr 262/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z samowolną budową obiektu budowlanego - tunelu foliowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej: PINB, organ I instancji) przeprowadził kontrolę zakresie sprawdzenia legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] obręb [...] według ewidencji gruntów w L. W protokole z czynności kontrolnych podano, że na terenie ww. działki znajduje się obiekt budowlany - tunel foliowy, wykonany z łuków o konstrukcji stalowej z obudową foliową o wymiarach: długość wewnętrzna 14,44 m, szerokość 7,32 m oraz wysokość 2,92 m. Nadto odnotowano oświadczenia inwestora, W. K. (dalej: skarżący, inwestor), że przedmiotowy obiekt powstał około 2022 r. i nie posiada on pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Inwestor wyjaśniał także, że z korespondencji prowadzonej mailowo ze Starostwem Powiatowym w Kamiennej Górze (której nie posiadał z powodu uszkodzonego komputera) wynikało, że budowa obiektu jako urządzenia rolniczo-ogrodniczego nie wymagała takiego pozwolenia ani zgłoszenia. Pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. skarżący dodał, że obiekt nie posiada ogrzewania ani sztucznego oświetlenia. Organ I instancji, po dokonaniu powyższych ustaleń, zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego tunelu foliowego i jednocześnie poinformował o możliwości zapoznania się przez stronę postępowania z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz składania wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Skarżący, wniósł o zwrócenie się przez PINB do Starostwa Powiatowego, o udostępnienie korespondencji oraz nagrań z rozmów telefonicznych na okoliczność, że tunel foliowy nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i nie stanowił samowoli budowlanej. Uwzględniając wniosek, pracownik PINB przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem Starostwa Powiatowego, z której wynikało, że rozmowy telefoniczne z petentami Starostwa nie są nagrywane, zaś na dyskach archiwalnych brak jakiejkolwiek korespondencji ze skarżącym - Starostwo wyjaśniło, że konieczność usuwania wiadomości archiwalnych podyktowana jest przepisami wspólnotowymi. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 3 grudnia 2024 r., nr PINB.401/29/24/3-24 wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego PINB, kwalifikując tunel foliowy jako budowlę trwale związaną z gruntem, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, związanych z samowolną budową tego obiektu. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu oraz o sposobie wyliczenia i wysokości opłaty legalizacyjnej. W wyniku rozpoznania zażalenia, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując przepisy art 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej: Pb) DWINB wskazał, że regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w ustawie Prawo budowlane, generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Pb przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 ww. ustawy. Tym samym warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny, z którego wynika, że inwestor, pomimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji, jak wskazał organ II instancji, najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacja ta ma bowiem istotne znaczenie nie tylko dla ustalenia, czy obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, ale również na późniejsze ustalenie opłaty legalizacyjnej. Przenosząc tak poczynione uwagi na grunt niniejszej sprawy DWINB stwierdził, że poza sporem pozostaje, że skarżący nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu, ani też nie uzyskał pozwolenia na budowę. W ocenie organu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do słusznego wniosku, że przedmiotowy tunel foliowy jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - cechuje go bowiem metalowa konstrukcja osadzona w betonowej podmurówce (trwale związanej z gruntem), zaś jego usytuowanie w obecnym miejscu trwa nieprzerwanie od około 3 lat, co organ ustalił na podstawie oświadczenia skarżącego o budowie tunelu około 2022 r. Stąd organ wywiódł, że nie jest to też tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pb. Wskazał, że sposób jego zamocowania w podłożu nosi cechy trwałego związania z gruntem, co potwierdza dokumentacja fotograficzna zgromadzona w materiale dowodowym oraz opis konstrukcji sporządzony w toku przeprowadzania dowodu z oględzin. Powołując się na orzecznictwo, DWINB zwrócił uwagę, że cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Cecha "trwałego związania z gruntem" wymaga zapewnienia obiektowi stabilności, przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Nie zgodził się organ, że tunel jest związany z gruntem doraźnie i związanie to nie nosi cech trwałości. W opinii DWINB, możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia o tyle, że mocne połączenie obiektu budowlanego z gruntem sprawia, że jego późniejsze odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Organ odwoławczy dodał, że tunel foliowy trwale połączony z gruntem, nie mieści się w żadnej z kategorii wyjątków przewidzianych w art. 29-31 Pb, co oznacza, że jego wykonanie objęte jest obowiązkiem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił postanowieniu DWINB naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, 8, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w zw. z art. 124 § 1 i 2 i art. 126 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia postanowienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 124 § 1 i 2 kpa nie odnosząc się do żadnego zarzutów zażalenia oraz dowodów, w szczególności w postaci dołączonych zdjęć, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnianie, podstaw faktycznych i prawnych, na podstawie których organ uznał tunel foliowy (dłuższe tunele 32 m o takiej samej wysokości i szerokości stoją w obszarze właściwości PINB w Kamiennej Górze i organ ten nie uznaje ich za obiekty budowlano mimo, że ich inwestorzy nie dokonywali zgłoszeń, ani nieuzyskiwani zezwoleń budowlanych, co narusza równość wobec prawa przewidzianą w Konstytucji RP) za obiekt budowlany bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z pominięciem wyjaśnienia rzeczywistej podstawy prawnej postanowienia i przytoczeniem prawidłowych przepisów prawa; - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 14, art. 14a, art. 81, art. 81a § 1 kpa, poprzez brak jakiejkolwiek weryfikacji organu II instancji i wbrew dowodom przedłożonym przez skarżącego, oparcie rozstrzygnięcia na podstawie donosu sąsiedzkiego, przedstawiającego nieaktualny stan faktyczny, całkowitym zaniechaniu zastosowania większości przepisów kpa, bez zwrócenia się do Starostwa Powiatowego zgodnie z wnioskiem dowodowym w celu udostępnienia prowadzonej ze mną korespondencji mailowej oraz nagrań rozmów telefonicznych z roku 2022 i nieprzeprowadzeniu dowodu na okoliczność, iż tunel foliowy nie wymagał ani zgłoszenia, ani uzyskania zezwolenia na budowę i nie stanowi samowoli budowlanej; - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z pominięciem wyjaśnienia podstawy prawnej oraz faktycznej postanowienia, wraz z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 81a § 1 kpa, przez jego niezastosowanie, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedłożony przez skarżącego dowód z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 13 i 19 listopada 2024 r., potwierdza, że organ skasował treść korespondencji prowadzonej ze skarżącym i nie prowadzi nagrań rozmów, a w takim przypadku zastosowanie ma treść art, 81a § 1 kpa, gdyż w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, czyli zwracanie się przez skarżącego do organu z zapytaniem, czy na posadowienie przedmiotowego tunelu należy dokonać zgłoszenia lub uzyskać pozwolenie budowlane i odpowiedź organu, że nie jest to wymagane; - art. 9 i 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia PINB - art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa, przez całkowite zaniechanie obowiązkowi umożliwienia przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia PINB w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw, zaś prawidłowe i rzetelne przeprowadzenie postępowania administracyjnego musiałoby skutkować uchyleniem przedmiotowego postanowienia i orzeczeniem o umorzeniu postępowania w całości; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego postanowienia, a mający na nie istotny wpływ i polegający na bezpodstawnym przyjęciu w uzasadnieniu, że przedmiotowy tunel foliowy: a) nie jest zwykłym urządzeniem ogrodniczo-rolniczym zapewniającym roślinom w sposób naturalny właściwe warunki termiczne przez wykorzystanie światła słonecznego do procesów wzrostu i rozwoju roślin, podczas gdy zdjęcia dołączone przez skarżącego do zażalenia to potwierdzają, b) stanowi budowlę, c) jest trwale związany z gruntem, podczas gdy ww. zdjęcia potwierdzają, że można go rozkręcić i przenieść w dowolne inne miejsce, d) z uwagi na funkcję, jaką pełni (sezonowe uprawy) nie jest przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, e) jest posadowiony na fundamencie z bloczków betonowych, f) w obecnym miejscu istnieje nieprzerwanie od około 3 lat, od około 2022r., co ma być zgodne ze złożonym przez skarżącego oświadczeniem, podczas gdy faktycznie skarżący takiego oświadczenia nie złożył, zaś po dacie przeprowadzonej kontroli istnienia tunelu nikt już nie weryfikował. Ponadto skarżący zarzucił brak rzetelności postępowania, które prowadzone było w sposób niebudzący mojego zaufania do władzy publicznej oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co ma swój wyraz w licznych orzeczenia NSA, bez wskazania uzasadnionej przyczyny. Dalej skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 83 ust. 1 oraz art. 29 i art. 30 Pb, przez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, gdy tymczasem przedmiotowy tunel foliowy nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem rolniczo-ogrodniczym niewymagającym pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia, nie jest trwale związany z gruntem; - art. 29 ust. 1 pkt 12 Pb, w sytuacji, gdy przepis ten reguluje wyłączenie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633, 1688 i 2029) w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów, a więc z oczywistych względów nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie; - art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zmuszanie skarżącego do ponoszenia kosztów legalizacji, które nie wynikają z aktów obowiązującego prawa, gdyż tunel foliowy nie wymagał uzyskania pozwolenia budowlanego, ani nie należało dokonać zgłoszenia jego montażu, co potwierdziło Starostwo Powiatowe. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, stwierdzenie ich nieważności, zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie przeprowadzonej online. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie wyjaśnił zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy przedmiotowy tunel foliowy stanowi obiekt budowlany, na wzniesienie którego konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę albo dokonanie stosownego zgłoszenia. Podstawę prawną wydania skarżonego rozstrzygnięcia stanowi bowiem art. 48 ust. 1 Pb, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 48 ust. 5 Pb, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Przystępując do kontroli skarżonego postanowienia i zasadności nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych co do spornego tunelu foliowego, konieczna jest w pierwszej kolejności właściwa kwalifikacja tego obiektu na gruncie przepisów Prawa budowlanego – to jest, czy jest to obiekt, który w ogóle podlega tym przepisom, a jeżeli tak, to czy należy go uznać za obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, czy też stosownego zgłoszenia. Zaznaczyć trzeba, że ocena legalności spornego tunelu powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy w brzmieniu obowiązującym w czasie jego wzniesienia, to jest w 2022 r. Pomimo bowiem zarzutu skargi, w którym skarżący podnosił, że nie składał żadnego oświadczenia o dacie postawienia tunelu, Sąd ocenia jako niesporne, że oświadczenie o jego postawieniu "około 2022 r." zostało złożone do protokołu, który był skarżącemu odczytany. Skarżący protokół podpisał, a jego kopia została mu przekazana. Dodatkowo w treści zażalenia skarżący wskazywał, że w kwestii wymogów prawnych w tym przedmiocie komunikował się ze Starostwem telefonicznie i mailowo również w 2022 r. Poza tym data wzniesienia przedmiotowego tunelu foliowego może mieć znaczenie jedynie celem ustalenia stanu prawnego obowiązującego w tym czasie. W przypadku przepisów, które stały się materialną podstawą wydania zaskarżonego aktu, stan prawny nie uległ takim zmianom, które miałyby jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Istotne dla sprawy było natomiast poczynienie ustaleń, jakiego rodzaju obiektem jest sporny tunel foliowy. Należy mieć bowiem na uwadze wymogi ustawowe co do treści postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 Pb. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Natomiast regulacja zawarta w art. 49d Pb uzależnia wysokość wymienionej opłaty od tego, co było przedmiotem budowy: w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się ją zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu; z kolei w razie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1: a) pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 - wynosi 5000 zł, b) pkt 11, 13, 19-21 i 28 - wynosi 2500 zł; 3) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b - 2500 zł. W niniejszej sprawie DWINB za organem I instancji przyjął, że sporny tunel foliowy jest budowlą trwale związaną z gruntem której wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, co oznaczało, że wysokość opłaty legalizacyjnej należało wyliczyć według stawki wyższej, na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 Pb. Prawidłowo wskazał na wstępie swoich rozważań DWINB, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 Pb. Definicja robót budowlanych zawarta w art. 3 pkt 7 Pb wskazuje, że należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest – na mocy art. 3 pkt 1 Pb – budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przytoczona wyżej definicja została zatem skonstruowana przy użyciu pojęć budynku, budowli i obiektu małej architektury, które muszą posiadać odpowiednie instalacje i być wykonane z użyciem materiałów budowlanych. Nie ulega wątpliwości – mając na uwadze legalne definicje zawarte w art. 3 pkt 2 i 4 Pb – że tunel foliowy nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury. Natomiast definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Pb określa ją jako: każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, biogazowni, biogazowni rolniczej, biometanowni i innych urządzeń), oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, w tym pod morskie turbiny wiatrowe oraz stacje elektroenergetyczne zlokalizowane na morzu, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W wyroku z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05 (publ. ONSAiWSA 2008/1/17), NSA zaznaczył, że przytoczone wyżej pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z pojęciem obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1, a wynika z niego - co już wyżej wskazano - że jeżeli w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym to należy ją rozumieć jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stąd NSA wywiódł, że nie każdy tunel foliowy jest obiektem budowlanym nie będąc również budowlą, a w konsekwencji także nie będzie tymczasowym obiektem budowlanym. Podstawowe znaczenie będą miały zatem rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, które będą wskazywać na trwałe z nim związanie danego obiektu. Jeśli chodzi o tymczasowy obiekt budowlany, to jest on zdefiniowany w art. 3 pkt 5 jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Dokonując analizy tego unormowania w kontekście kwalifikacji tunelu foliowego, w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że tunel foliowy posadowiony bezpośrednio na gruncie do prowadzenia upraw ogrodniczych, który nie jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, nie jest przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, mógłby być klasyfikowany do obiektów tymczasowych jedynie na podstawie drugiej części definicji z przytoczonego wyżej art. 3 pkt 5 Pb, jako obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jednakże sądy zwracały uwagę, że w przepisie tym brak ewidentnego wskazania na tunel foliowy, a trudno przyjąć aby każde przekrycie namiotowe kwalifikować jako obiekt tymczasowy. Przekrycie namiotowe, o jakim mowa w tym przepisie dotyczy przekrycia np. kortu tenisowego, basenu, a nie tunelu foliowego. Niewątpliwie wyliczenie zamieszczone w art. 3 pkt 3 Pb dotyczące pojęcia budowli oraz to w art. 3 pkt 5 Pb na określenie tymczasowego obiektu budowlanego omawianej ustawy wprawdzie nie jest pełne, lecz nie można nim obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia nie połączonego trwale z gruntem (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 4 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1492/20 - dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji zatem w przypadku tunelu foliowego, aby możliwe było uznanie, że podlega reżimowi przepisów Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, że posiada cechy, które pozwoliłyby go zakwalifikować jako budowlę. Zaś to, czy dany obiekt stanowi budowlę - jak wyżej zostało zaakcentowane na podstawie poglądu NSA w wyroku II OSK 1099/05 - podstawowe znaczenie będą miały przede wszystkim zastosowane rozwiązania konstrukcyjne dotyczące sposobu związania obiektu z gruntem. Co do kwestii rozumienia trwałego związania z gruntem sądy administracyjne wypowiadały się wielokrotnie, wprawdzie w odniesieniu do urządzeń reklamowych, jednak argumentacja ta jest aktualna co do każdego obiektu, który może być uznany za budowlę. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Obiekt "trwale związany z gruntem" nie musi zatem być związany z gruntem trwałym fundamentem na całej powierzchni zabudowy. O tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem decyduje to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 770/10; z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 920/10 – dost. jw.). Poczynione tak obszerne rozważania oparte także na poglądach prezentowanych w orzecznictwie (których jest brak w zaskarżonym postanowieniu), konieczne były dla stwierdzenia zakresu okoliczności faktycznych, które organy nadzoru budowlanego obowiązane były ustalić, aby zastosowanie art. 48 ust. 1 Pb miało uzasadnione podstawy. Okoliczności te zaś sprowadzają się do zasadniczej kwestii, którą jest ustalenie, czy konstrukcja spornego w niniejszej sprawie tunelu foliowego miała cechy trwałego związania z gruntem. W ocenie Sądu ta okoliczność w sprawie nie została ustalona zgodnie z wymogami stawianymi przepisami procesowymi, a przede wszystkim z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodzić się też trzeba z zarzutami skargi naruszenia art. 126 kpa odsyłającego do odpowiedniego stosowania art. 107 § 2-5 kpa, które normują wymogi co do treści uzasadnienia. Przypomnieć należy, że na podstawie art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem DWINB nie tylko nie dokonał pogłębionej analizy przepisów materialnych celem kwalifikacji przedmiotowego obiektu, lecz nie odniósł się też w żaden sposób do zarzutów zażalenia i nie ocenił załączonych przez skarżącego zdjęć pod względem ich mocy dowodowej. Niewątpliwie bowiem zdjęcia skarżącego, podobnie jak zdjęcia przedłożone przez zgłaszającego samowolę budowlaną sąsiada, stanowią dowody wymagające oceny wraz z pozostałym materiałem zgromadzonym sprawie. Wymaga tego nie tylko zasada prawdy obiektywnej sformułowana w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ale także obowiązek organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa) oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Jak wynika z treści postanowienia organu I instancji oraz z akt administracyjnych poprzedzających jego wydanie, stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony został na podstawie kontroli przeprowadzonej na posesji skarżącego w dniu 11 kwietnia 2024 r. z której sporządzono protokół oraz na podstawie zdjęć załączonych do pisma sąsiada zgłaszającego zauważone nieprawidłowości na działce skarżącego. Ten sam materiał dowodowy stanowił podstawę orzekania organu II instancji, gdyż DWINB nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd dokonując analizy akt administracyjnych sprawy, w tym wskazanego wyżej materiału dowodowego stwierdził jednak braki i nieścisłości, których organ II instancji nie dostrzegł, a które nie pozwalają ustalić w sposób jednoznaczny czy przedmiotowy tunel foliowy był trwale związany z gruntem na dzień przeprowadzenia kontroli, a tym bardziej na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zwrócić należy uwagę, że w jednym z zarzutów zażalenia (następnie również skargi) skarżący podniósł, że PINB oparł swoje ustalenia na podstawie nieaktualnego wydruku zdjęcia z częściowo widoczną konstrukcją tunelu foliowego (bez jego ostatecznego wyglądu) - a nie na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ II instancji, podzielając stanowisko organu I instancji, powyższy zarzut całkowicie pominął, choć kwestionował on przyjęte za podstawę orzekania ustalenia dotyczące stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu poczynienia ustaleń w oparciu o nieaktualne zdjęcie w sytuacji, gdy po pierwsze, protokół kontroli w części dotyczącej spornego tunelu foliowego został sporządzony w sposób lakoniczny i co istotne nie zawiera żadnego opisu dotyczącego ustalonego przez organ sposobu związania tunelu z gruntem oraz istnienia lub nie instalacji. W części opisowej protokołu kontroli dotyczącej tunelu foliowego podano jedynie jego wymiary oraz, że jest konstrukcji stalowej łukowej, a obudowę stanowi folia. Pomimo adnotacji o sporządzeniu podczas kontroli dokumentacji fotograficznej, do akt sprawy tego rodzaju dowodów (tj. zdjęć wykonanych przez organ podczas kontroli) nie dołączono. Brak jest także odpowiednich szkiców lub rysunków sporządzonych podczas kontroli, które mogłyby ewentualnie wyjaśniać kwestię związania obiektu z gruntem. W związku z powyższym zauważyć należy, że zgodnie z art. 68 § 1 kpa protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W taki też sposób protokół należy odczytywać - stan faktyczny kształtują więc tylko te dane, które zostały w nim zapisane. W przypadku protokołu z oględzin dowodem mogą być również zdjęcia (lub też szkice albo rysunki) które potwierdzałyby ustalenia poczynione podczas kontroli (oględzin) dając jednocześnie obraz zastanego stanu faktycznego i umożliwiając jego konfrontację z innymi dowodami lub twierdzeniami przeciwnymi. Pamiętać przy tym należy, że protokół jest takim samym dowodem jak każdy inny dowód pozyskany w sprawie. Jako dowód urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 75 § 1 kpa). Niezmiennie jest dowodem równorzędnym z innymi dowodami i okoliczności w nim stwierdzone podlegają ocenie w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału (art. 80 kpa). W sytuacji, gdy zastany stan faktyczny został stwierdzony w protokole w sposób zdawkowy, bez dokładnego opisu faktów, które mają kluczowe znaczenie w sprawie, trudno uznać go za dowód mający dla sprawy znaczenie rozstrzygające. Po drugie, pomiędzy datą pisma ze zgłoszeniem ( tj. 24 października 2023 r.) i załączonym do niego zdjęciem – na którym w istocie oparł się PINB - a datą kontroli, która miała miejsce 11 kwietnia 2024 r. upłynął okres wynoszący prawie pół roku – co wskazuje na możliwość zmiany stanu faktycznego. Po trzecie wreszcie, nie jest też znana data wykonania ww. zdjęcia (brak na wydruku daty), a więc nie wiadomo, czy odpowiada ono stanowi faktycznemu z daty kontroli a kwestie te nie były przez organ I stopnia w żaden sposób wyjaśnione. Z postanowienia PINB wynika natomiast, że jedynym dowodem wskazującym jaki stan faktyczny dotyczący sposobu związania tunelu z gruntem został przez organ przyjęty, jest przywołany wcześniej wydruk zdjęcia załączonego do pisma z 24 października 2023 r. ze zgłoszeniem samowoli budowlanej. PINB wprost odwołał się bowiem do tej fotografii. Sąd nie kwestionuje, że organ mógł oczywiście uznać wskazany wydruk zdjęcia za dowód w sprawie, jednak w sytuacji, gdy wynikający z niego stan faktyczny jest kwestionowany przez inwestora jako nieaktualny i fragmentaryczny, przy jednoczesnym braku konkretnych ustaleń w protokole z kontroli co do sposobu związania tunelu z gruntem oraz mając na uwadze fakt, że nie jest znana data wykonania ww. zdjęcia, a przedłożone ono zostało pół roku przed przeprowadzeniem kontroli, to oparcie ustaleń w tej kwestii praktycznie tylko na tym dowodzie, uznać należy za niewystarczające. Zarzut ten w szczególności skierować należy do organu odwoławczego, gdyż to właśnie w zażaleniu skarżący wskazywał na nieaktualność zdjęcia a tym samym wynikającego z niego stanu faktycznego. Działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy był zatem zobowiązany odnieść się do tego zarzutu. W tym względzie DWINB powinien albo uzupełnić materiał dowodowy np. poprzez potwierdzenie przez PINB, że stan tunelu widniejący na wskazanym wydruku zdjęcia jest stanem jaki został stwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2024 r, albo – w przypadku – gdyby uznałby od razu brak zasadności tego zarzutu przedstawić w uzasadnieniu swojego postanowienia stosowaną argumentację, wskazując jednocześnie dowody na których się oparł. W tej sytuacji kluczowego znaczenie nabiera fakt, że organ II instancji pomimo zarzutu zażalenia kwestionującego aktualność stanu uwidocznionego na zdjęciu – które nie zostało wykonane podczas kontroli przez PINB - nie podjął nawet próby wyjaśnienia i oceny, czy rzeczywiście owa nieaktualność wystąpiła, na czym ona polegała i czy doszło (czy też nie) do różnic w stanie faktycznym mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ w ogóle do omawianego zarzutu się nie odniósł, co oznacza, że w efekcie nie wyjaśnił, dlaczego uznał zgromadzony przez PINB materiał dowodowy za wystarczający dla stwierdzenia, że sporny tunel foliowy jest budowlą trwale związaną z gruntem. Tymczasem – co już wcześniej akcentowano - kwestie dotyczące związania tunelu z gruntem powinny być dokładnie wyjaśnione. Jak bowiem wskazywano w przywołanych wyżej orzeczeniach metalowa konstrukcja pokryta folią, niezależnie od jej wielkości nie zawsze musi być trwale z gruntem związana. Przykładowo, tunele foliowe, które są posadowione na metalowej konstrukcji i przytwierdzone do ziemi jedynie poprzez zagłębienie metalowych słupków tej konstrukcji w gruncie (nawet wzmocnione niewielkim pierścieniem betonu), nie są kwalifikowane jako trwale z tym gruntem związane (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1566/12 dost. jw.). Stąd też podkreśla się, że decydujące znaczenie ma konstrukcja obiektu przy gruncie i rozwiązania przyjęte na jego związanie z gruntem. Tym samym – w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa - twierdzenie DWINB, że o kwalifikacji tunelu foliowego jako budowli, a przede wszystkim o tym, że o jego trwałym związaniu z gruntem decyduje już tylko jego konstrukcja, wielkość i przeznaczenie może okazać się niewystarczające. Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 11 października 2005 r. II OSK 1099/05 NSA na gruncie sprawy dotyczącej tunelu foliowego ustawionego na powierzchni ziemi, bez instalacji, o wymiarach zbliżonych jak w niniejszej sprawie, tj. 6,90m x 30,5 m i wysokości 2,75 m którego krótsze ściany wykonano ze szkła na konstrukcji metalowego kątownika, uznał, że nie może być on kwalifikowany jako budynek, nie należy także do obiektów małej architektury i nie można go zaliczyć do budowli. Także w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. II OSK 1566/12 NSA uznał, że cieplarnia o konstrukcji stalowej z naciągniętą folią PCV o wymiarach 10 x 24m wysokości 4,98 m z ramami z kształtowników zimnogiętych spawanych, przykręconych do słupków stalowych wkopanych w ziemię oblanych pierścieniem betonowym nie jest obiektem trwale z gruntem związanym. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku tuneli foliowych parametry takie jak wielkość czy konstrukcja nie zawsze są wystarczające dla kwalifikacji trwałego związania z gruntem. Znaczenie ma także sposób związania z gruntem. Stąd też, zdaniem Sądu, także ten element stanu faktycznego sprawy winien być przez organy wyjaśniony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazuje co prawda, w uzasadnieniu postanowienia, że sporny obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych, jednak bez wyjaśnienia (opisu) sposobu tego posadowienia. W protokole z kontroli brak jest natomiast informacji o istnieniu bloczków betonowych na których posadowiony jest sporny tunel a ich istnienie wynika jedynie ze zdjęcia, które zostało przedłożone przez zgłaszającego samowolę budowlaną pół roku przed przeprowadzeniem kontroli i ponad rok przed wydaniem postanowienia przez PINB. Co więcej – jak już sygnalizowano - aktualność tego zdjęcia została przez skarżącego zakwestionowana w zażaleniu, a zarzut ten nie został przez organ odwoławczy w żaden sposób wyjaśniony i oceniony. Pomimo tego, także organ II instancji przyjął, że tunel połączony jest z gruntem poprzez posadowienie go na fundamencie z bloczków betonowych (stanowiących swego rodzaju podmurówkę pod obiektem). Organ II instancji wspomina w swoich wywodach, także o fundamencie częściowym, który pozwala opierać się tunelowi czynnikom atmosferycznym, co jest konieczne ze względu na jego wielkość i konstrukcję. Zauważyć jednak trzeba, że ani treść postanowienia PINB, ani żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza jednoznacznie, aby tunel foliowy był przytwierdzony do takiego fundamentu. Co istotne DWINB nie podał w uzasadnieniu postanowienia w oparciu o jakie dowody poczynił takie ustalenia, w sytuacji, gdy skarżący zdecydowanie kwestionował istnienie jakiegokolwiek fundamentu, wskazując z kolei na istnienie siedmiocentymetrowego murku ogrodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został przez organ odwoławczy w sposób wystarczający i nie budzący wątpliwości ustalony, tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy co najmniej za przedwczesne. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy gwarantuje możliwość zastosowania właściwej normy prawa materialnego, a co za tym idzie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg podjęcia odpowiednich czynności wyjaśniających należy dla organu odwoławczego wyprowadzić z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym przywołana już wcześniej zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) znajdująca swoje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w uzasadnieniu postanowienia, w tym także dotyczących zarzutów zażalenia, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Przedstawiona wyżej ogólna zasada procesowa związana z koniecznością odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń i zarzutów zażalenia, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania w odpowiednim zakresie. Doprowadziło to do sytuacji, gdy organ II instancji pomimo niepełnego - w istocie - materiału dowodowego i opisanych wątpliwości co do jego wystarczalności, nie podjął czynności zmierzających do uzupełnienia dowodów pomimo, że przepisy procesowe zapewniają mu środki prawne w tym zakresie. Zgodnie z art. 136 § 1 kpa, który umiejscowiony jest w rozdziale 10 "Odwołania", organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Powyższe wywody wskazują, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. Organ II instancji dopuścił się bowiem istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko przyjęte przez PINB dokonał zbyt pobieżnej oceny istotnych w sprawie dowodów i okoliczności, co wynika z braku odniesienia się do niektórych zarzutów prezentowanych przez stronę. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania (w tym przypadku zażalenia) narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podkreślenia wymaga także, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach zarzuty odwołania, które mogą pozostawać w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, organ odwoławczy naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę Na marginesie tylko wspomnieć należy, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada pisemności wyrażona w art. 14 kpa, zgodnie z którą, sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią (§ 1a). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r. poz. 1513) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (§ 2). Powyższą uwaga odnosi się do sposobu ustalenia okoliczności, na którą powołuje się skarżący, to jest, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia ustalił telefonicznie i mailowo ze Starostwem. Organy w istocie skontaktowały się telefonicznie w tej sprawie, jednak treść ustaleń zostały utrwalone lakonicznie sporządzoną notatką służbową, która nie spełnia wymogów z art. 14 § 2 kpa. Wskazane uchybienie, odnotowane tylko dla porządku, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie można też było stwierdzić podniesionego w skardze naruszenia art. 81a kpa. Przepis ten w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wyjaśnić należy, iż wątpliwości, na które wskazuje skarżący, odnoszą się do faktu poinformowania przez Starostwo o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia o tunelu foliowym. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczności te nie mają wpływu na wynik sprawy. Zakres okoliczności faktycznych, które w danej sprawie powinny zostać ustalone, wyznaczają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia - stąd na wstępie niniejszych rozważań Sąd dokonał wykładni przepisów Prawa budowlanego, które mają w sprawie zastosowanie i stwierdził, że zasadnicze znaczenie ma fakt trwałego związania z gruntem spornego obiektu. Niemniej pozostałe zarzuty odnoszące się do ustaleń faktycznych okazały się uzasadnione. Stwierdzone i opisane wyżej naruszenia procesowe miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143). Tym samym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę DWINB obowiązany jest poczynić aktualne ustalenia zgodnie z przedstawioną wykładnią przepisów Prawa budowlanego i stwierdzić, czy sporny tunel foliowy może zostać zakwalifikowany jako budowla z uwagi na jego trwałe związanie z gruntem. Przy czym Sąd pozostawia ocenie organu, w jakim zakresie postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone: czy uzupełniająco, czy też takim zakresie, który wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. O kosztach postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy procesowej.