II OZ 127/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] S.A. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2258/17 ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2258/17 ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję[...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a. Wyjaśnił, że decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej nie wywołuje skutków materialnoprawnych, zatem nie podlega wykonaniu. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje obu instancji nie posiadają przymiotu wykonalności i uznanie, że skarżąca nie przedstawiła argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia jej interesów następstw wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. J.P.Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 291). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 300). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2793/13, z 23 maja 2014 r., II OSK 2809/13). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym w ramach postępowania dotyczącego kontroli decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wstrzymania wykonania wyłącznie decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, a mianowicie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 1997 r. znak: [...] w zakresie terminu realizacji obowiązku dotyczącego poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Dworca[...] , [...] w[...]. Wnioskiem nie objął natomiast decyzji z [...] marca 1997 r. nakładającej obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej i określającej terminy ich wykonania. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków nie przełoży się na wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej obowiązki na skarżącą. Inaczej rzecz ujmując, wstrzymanie wykonania decyzji odmownych nie spowoduje, że decyzja nakładająca obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej wydana w trybie zwykłym nie będzie podlegać wykonaniu. Obowiązki nią objęte będą mogły podlegać egzekwowaniu w drodze przymusu państwowego, niezależnie od wstrzymania wykonania ww. decyzji odmownych. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Innymi słowy warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Analizując pod tym względem argumentację skarżącej Spółki, uznać należy, że wniosek o wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy jednak podkreślić, iż konieczne jest przy tym przytoczenie spójnej argumentacji, popartej faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe wywody strony dotyczące konieczności poniesienia kosztów związanych z obowiązkiem wykonania nałożonych nakazów nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie decyzji spowoduje po stronie Spółki powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Strona przywołując okoliczność poniesienia kosztów finansowych (bez ich sprecyzowania) winna poprzeć swoje twierdzenia stosownymi informacjami dotyczącymi m.in. bilansu zysków i strat Spółki z ostatniego roku obrotowego, w tym w szczególności wysokości przychodów i dochodów jakie uzyskuje. Brak powyższych danych uniemożliwia ocenę, w jaki sposób konieczność wykonania decyzji i poniesienia wynikających z tego kosztów i w jakiej wysokości wpłynie na sytuację skarżącej, w szczególności, w jaki sposób – uwzględniając sytuację finansową skarżącej – spowoduje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji