II OZ 1315/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 676/17 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 12 maja 2017 r. nr IF-VII.7840.5.10.2017.AG w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 676/17, odmówił G. S. wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 12 maja 2017 r., nr IF-VII.7840.5.10.2017.AG, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. nr 37/2017, znak: AB.6740.10.2017, Starosta Radzyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. M. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 68,6 DJP wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe o poj. V – 8 m3 i dwóch silosów paszowych o pojemności po 22 tony, na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ż., gmina K. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 maja 2017 r., nr IF-VII.7840.5.10.2017.AG, Wojewoda Lubelski – po rozpatrzeniu wniosku i odwołania Gminy K., odwołania B. L. oraz odwołania G. S. od decyzji Starosty Radzyńskiego z dnia 22 lutego 2017 r. nr 37/2017, znak: AB.6740.10.2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. M. pozwolenia na budowę – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z powodu braku po stronie wnoszących odwołanie przymiotu strony. Na powyższą decyzję G. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W treści skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w zakresie ochrony środowiska i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wnioskodawca podniósł, że rozpoczęcie inwestycji, wiążące się z podwyższeniem terenu, doprowadzi do zmiany stanu wód na gruncie, co będzie skutkować zalewaniem działek sąsiednich, w tym działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 12 maja 2017 r., nr IF-VII.7840.5.10.2017.AG, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie zasługiwał na uwzględnienie. Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony ponieważ decyzją, do której odnosi się zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania, orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tego rodzaju decyzje o umorzeniu postępowania nie posiadają waloru wykonalności, albowiem nie rodzą jakiegokolwiek uprawnienia po stronie skarżącego i nie nadają się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Z decyzji tych nie wynika bezpośrednio żadna powinność określonego zachowania strony, co uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto Sąd uznał, że pomimo, iż skarżący jednoznacznie oznaczył ww. decyzję organu odwoławczego jako przedmiot żądanej ochrony tymczasowej, to w uzasadnieniu wniosku odniósł się w istocie do następstw, jakie może wywołać decyzja organu pierwszej instancji, nie zaś przedmiotowa decyzja drugoinstancyjna umarzająca postępowanie odwoławcze. Sąd ocenił, że gdyby nawet jednak przyjąć, że intencją skarżącego jest wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Radzyńskiego z dnia 22 lutego 2017 r. udzielającej P. M. pozwolenia na budowę (która to decyzja – odmiennie niż w przypadku rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze – posiada już walor wykonalności), i tak żądanie to nie mogłoby zostać uwzględnione, ponieważ skarżący, uzasadniając przedmiotowy wniosek, nie przedstawił argumentów, które wskazywałyby na realną możliwość wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że twierdzenia skarżącego o potencjalnych "skutkach w zakresie ochrony środowiska" oraz "uciążliwościach dla terenów sąsiednich", jak też argument dotyczący zmiany stanu wód na gruncie w wyniku prowadzonych robót budowlanych, są dowolne i lakoniczne, nie wskazują na konkretną szkodę mu grożącą. Sąd stwierdził, że przywołanych przez skarżącego okoliczności nie można też utożsamiać z trudnymi do odwrócenia skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem w razie ich wystąpienia w toku prowadzonych robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego będzie mógł roboty takie wstrzymać, a następnie nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Również samo wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem fatycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący G. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. na skutek odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do jego uwzględnienia; - art. 6 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez brak udzielenia skarżącemu pouczeń dotyczących konieczności udowodnienia okoliczności powoływanych w uzasadnieniu tego wniosku. Zarzucono, że skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika zaś konieczność takiego pouczenia wynikała z faktu, iż wniosek był niejasny i sam Sąd nie wiedział, czy dotyczył on decyzji Wojewody Lubelskiego czy Starosty Radzyńskiego, a ponadto - w ocenie Sądu - wniosek był nienależycie uzasadniony. Podniesiono, że brak obowiązkowych pouczeń nie może skutkować negatywnymi dla skarżącego decyzjami Sądu; - art. 106 § 4 p.p.s.a. na skutek nie uwzględnienia powszechnie znanych faktów dotyczących skutków realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę (konieczności poniesienia znacznego nakładu sił i środków w celu przywrócenia terenu inwestycji do stanu poprzedniego), które to Sąd był zobowiązany uwzględnić nawet bez powoływania się skarżącego na te okoliczności. Wskazano, że pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku chlewni, a więc budynku skomplikowanego pod względem budowy i eksploatacji oraz powodującego znacznie większe immisje (hałas, zapachy, odpady) niż inny rodzaj budynków. Podniesiono, że ewentualne przywrócenie stanu poprzedniego, po posadowieniu takiego budynku, wymagałoby znacznych kosztów oraz nakładów, zaś wniosek skarżącego nie wymagał szczegółowego uzasadnienia ponieważ opierał się na oczywistych i znanych z doświadczenia życiowego okolicznościach. W zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Radzyńskiego z dnia 22 lutego 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że wobec treści wniosku o wstrzymanie wykonania zawartego w skardze Sąd pierwszej instancji zasadnie odniósł się do wystąpienia przesłanek dotyczących wstrzymania wykonania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Przesłanki te zostały określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rzeczą sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Powołany art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich, jak przyjęto w zażaleniu, udowodnienia, lecz wystarczające jest uprawdopodobnienie, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych ogólnych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 443/10). Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest zatem obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. To w interesie strony leży zatem możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co dopiero otwiera sądowi drogę do uzupełnienia informacji udzielonych przez wnioskodawcę o analizę akt sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 76/14). Uznać zatem należy, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, że realizacja spornej inwestycji może go narazić na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy też podkreślić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegają, akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Skutków takich nie wywołuje decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji skoro zaskarżona decyzja z dnia 12 maja 2017 r. nie nadaje się do wykonania, instytucja wstrzymania przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie rodzi po stronie skarżącej jakiegokolwiek obowiązku zachowania. Nie wymaga żadnej czynności strony skarżącej ani nie nakłada na nią żadnego obowiązku. Wyłącznie procesowy charakter tej decyzji (nie rozstrzyga o istocie sprawy) powoduje, że strona nie jest zobowiązana do podejmowania jakichkolwiek czynności w celu jej wykonania. Tym samym nie wywołuje też powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, których zaistnienie statuuje możliwość wstrzymania wykonania decyzji. Efektem wydania takiej decyzji jest zakończenie postępowania administracyjnego wobec ustalenia, że prowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe np. z uwagi na to, że podmiot wnoszący odwołanie nie wykazał interesu prawnego w sprawie - jak w niniejszej sprawie. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu braku pouczenia skarżącego o konieczności wskazania okoliczności powoływanych w uzasadnieniu tego wniosku, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6 p.p.s.a. sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Obowiązek wynikający z powołanego przepisu nie jest jednak obowiązkiem nieograniczonym. Sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań; obowiązek odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających gwarancje prawa strony do obrony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II UKN 639/99, opubl. OSNP 2002/3/78). Na podstawie art. 6 p.p.s.a. nie ma zatem obowiązku udzielania stronie pouczeń co do wszystkich możliwych zachowań. Określenie "niezbędne pouczenia" interpretowane musi być w ten sposób, że chodzi o pouczenia, bez których strona niekorzystająca z pomocy prawnej pozbawiona byłaby wpływu na proces i przez to nie mogłaby zrealizować swoich uprawnień (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 272/13). Nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie skarżący został pozbawiony wpływu na postępowanie i nie mógł realizować swoich uprawnień. Wręcz przeciwnie, złożenie przez skarżącego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazuje, że skarżący korzystał z przysługujących mu uprawnień. Na koniec, mając na uwadze argumentację skarżącego, że ewentualne przywrócenie stanu poprzedniego, po posadowieniu budynku chlewni, wymagałoby znacznych kosztów oraz nakładów, należy wyjaśnić, iż wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania tej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wprawdzie w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, ale już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora powinna skłonić stronę skarżącą do rozwagi przy składaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i jego argumentacji. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wskazywanie na takie okoliczności, iż ewentualne przywrócenie stanu poprzedniego, po posadowieniu budynku chlewni, wymagałoby znacznych kosztów oraz nakładów, nie dotyczą w żaden sposób osoby skarżącego, ale inwestora. Powołuje się on zatem nie na swój, ale na cudzy interes, co samo z siebie wyklucza możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. W związku ze sformułowanym w zażaleniu wnioskiem o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu nie było podstaw do zasądzenia ich zwrotu. Co do zasady każda ze stron obowiązania jest ponieść koszty związane z jej udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). W postępowaniu odwoławczym zasady dotyczące zwrotu kosztów uregulowano w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., przy czym żaden z tych przepisów nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.