II OZ 1376/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 984/07 pozostawiające bez rozpoznania pismo procesowe (odpowiedź na skargę) Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy postanawia uchylić zaskarżone zarządzenie NSA/postanowienie 1 – post. ,,ogólne Zarządzeniem z dnia z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 984/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania pismo procesowe (odpowiedź na skargę) Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zasadą reprezentacji gminy wyrażoną przez ustawodawcę w art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminę reprezentuje na zewnątrz wójt (odpowiednio burmistrz albo prezydent miasta-art. 11a ust. 3 tej ustawy). Wskazano dalej, że zniesiona gmina Warszawa - Bemowo jest dzielnicą m.st. Warszawy, tzn. jej jednostką pomocniczą (art. 14, art. 15 oraz art. 5 ustawy). Przypisanie statusu jednostki pomocniczej oznacza, że dzielnica nie posiada osobowości prawnej, a działa w ramach osobowości prawnej gminy m.st. Warszawy w tym jest reprezentowana na zewnątrz przez organy gminy m.st. Warszawy, a nie przez organy wymienione w art. 6 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, czy przez przewodniczącego rady dzielnicy, któremu przyznano wyłącznie kompetencję do kierowania pracami rady dzielnicy. Uprawnienia do reprezentacji gminy przez przewodniczącego dzielnicy nie można także wywieść z postanowienia § 35 statutu Gminy Warszawa - Bemowo. Sąd stwierdził, że ten zapis statutu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze - dotyczy on reprezentacji nieistniejącej już Rady Gminy Warszawa - Bemowo, a nie reprezentacji samej Gminy - po drugie zaś - stoi on w sprzeczności z art. 5 i 6 ustawy o ustroju miasta Stołecznego Warszawy. Podano dalej, że wszak przepisy te nadając dzielnicy status jednostki pomocniczej i wymieniając radę dzielnicy, jako organ stanowiący i kontrolny, oraz zarząd dzielnicy jako organ wykonawczy nie tylko wykluczyły możliwość reprezentacji rady gminy miasta stołecznego Warszawy przez organ dzielnicy (radę dzielnicy), ale wykluczyły także możliwość reprezentacji gminy miasta stołecznego Warszawy na zewnątrz przez radę dzielnicy w miejsce uprawnionego do tego organu, tj. Prezydenta m.st. Warszawy. Zaznaczono, że zastrzeżona dla prezydenta kompetencja obejmuje także reprezentację gminy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Z uwagi na okoliczność, iż ani z treści odpowiedzi na skargę, ani też z załączonych do niej dokumentów nie wynikało, aby Przewodniczący Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy dokonując czynności udzielenia odpowiedzi na skargę działał w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wykonaniu zarządzenia z dnia 19 czerwca 2007r, pismem z dnia 21 czerwca 2007r. wezwał Przewodniczącego Rady do uzupełnienia jego braków w sposób opisany powyżej, zgodnie z art. 49 p.p.s.a. Pomimo prawidłowo doręczonego wezwania w dniu 27 czerwca 2007r. i upływu wyznaczonego terminu, wnoszący pismo nie uczynił zadość wezwaniu Sądu. Nie uznano, z przyczyn podanych powyżej za należyte wykonanie wezwania Sądu treści nadesłanego pisma z dnia 29 czerwca 2007r. i dołączonych do niego dokumentów. W zażaleniu na powyższe zarządzenie stwierdzono, że Sąd I instancji naruszył: 1. art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że: w postępowaniu ze skargi [...] na uchwałę Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, stroną jest gmina m.st. Warszawa - Dzielnica Bemowo m.st. Warszawy, a nie Rada Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, uprawnionym do reprezentowania strony w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie Prezydent m.st. Warszawy, z wyłączeniem Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, który może działać w postępowaniu wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta m.st. Warszawy. 2. art. 5 i 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że: 1) Gmina m.st. Warszawa - Dzielnica Bemowo jest stroną niniejszego postępowania, a nie jest nią Rada Gminy Warszawa Bemowo m.st. Warszawy, 2)Dzielnica Bemowo m.st. Warszawy w sprawie uchwały Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy o wygaśnięciu mandatu radnego może być reprezentowana na zewnątrz przez organy gminy m.st. Warszawa a nie organy wymienione w art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41 , poz.361 ze zm.), 3) Rada Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy nie może reprezentować gminy m.st. Warszawy na zewnątrz w miejsce uprawnionego do tego organu tj. Prezydenta m.st. Warszawy, 4) Rada Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy nie może być reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy w postępowaniu sądowo administracyjnym w niniejszej sprawie. 3. art. 19 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że par. 35 ust. 1 pkt 3 statutu Gminy Warszawa Bemowo uchwalonego uchwałą Nr [...] RADY GMINY WARSZAWA-BEMOWO z dnia [...] ( Dz. U. Woj. Maz. [...] ), jest sprzeczny z art. 5 i 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) i nie ma zastosowania w sprawie. Zdaniem autora zażalenia w świetle art. 5 i 6 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy stroną niniejszego postępowania jest Rada Gminy Warszawa Bemowo m.st. Warszawy skoro skarga [...] dotyczy uchwały Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy o wygaśnięciu mandatu radnego tej dzielnicy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. post. NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1305/07) stwierdzić należy, iż zażalenie posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 1270 ze zm.) jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są stosownie do art. 45 p.p.s.a. wnioski i oświadczenia stron. Pierwsza wymieniona kategoria pism obejmuje wnioski formalne, związane z tokiem postępowania (np. wniosek o zawieszenie postępowania) i wnioski merytoryczne, dotyczące samego rozstrzygnięcia sprawy (np. żądanie uchylenia zaskarżonego aktu) czy też rozstrzygnięć ubocznych (np. dotyczących kosztów postępowania). Wnioski także mogą inicjować różnego rodzaju postępowania np. w trybie art. 143 § 1 p.p.s.a. lub o odtworzenie akt ( art. 289 § 1 i 2). Drugi z wymienionych rodzajów pism to oświadczenia. Przedstawiają one stanowisko podmiotu, który je składa. Mogą to być zarówno oświadczenia woli np. w przypadku pełnomocnictwa, jak i wiedzy (stwierdzenia). Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 p.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Powyższy przepis wprowadza wyraźne rozgraniczenie na pisma procesowe, które można określić jako pismo zwykłe (m. in. pismo strony czy też pismo procesowe) i musi czynić zadość wyłącznie w/w wymaganiom. Osobnym typem pism procesowych są pisma kwalifikowane wobec których ustawa przewiduje szczególne wymagania. Do pism kwalifikowanych należy np. skarga, skarga kasacyjna, zażalenie, skarga o wznowienie postępowania (T. Woś H. Knysiak-Molczyk M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 200-203). W warunkach przedmiotowej sprawy pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania jest odpowiedź Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy na skargę wniesioną na uchwałę tegoż organu z dnia 28 lutego 2007 r. Stwierdzić trzeba, iż pismo to, datowane na dzień [...] spełniało wszelkie warunki dla pisma procesowego. Trzeba również zauważyć, iż pismo to nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku np. do skargi, a więc tzw. pism kwalifikowanych. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak ani nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w warunkach przedmiotowej sprawy wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do złożonej przez organ odpowiedzi na skargę. Wprawdzie niedołączenie należycie sporządzonego pełnomocnictwa przez osobę reprezentującą określony organ jest brakiem formalnym usuwalnym, ale dołączona została uchwała wskazująca na udzielenie takowego pełnomocnictwa osobie, która odpowiedź podpisała, co więcej odpowiedź na skargę pochodziła od tego samego podmiotu, który wydał zaskarżony akt. Natomiast ocena legalności aktu stanowiącego upoważnienie wydanego w formie uchwały, a także ocena zasadności aktu skarżonego, a to w zasadzie w zaskarżonym zarządzeniu nastąpiło, nie może w żadnym wypadku nastąpić poprzez wydanie zarządzenia opartego na art. 49 § 1 p.p.s.a. Kwestie przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu winny być przedmiotem oceny, ale Sądu w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.