II OZ 142/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt NSA/Wa 872/04 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi " [...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji budowlanej postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 872/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 września 2004 r. nr KOC 1687/Ar/04. W motywach tego orzeczenia wskazano, iż stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli w wyniku wykonania tego aktu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tej sprawie skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Warszawy z 6 kwietnia 2004 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie pawilonu usługowego – punktu obsługi i informacji turystycznej pasażerów komunikacji publicznej i sprzedaży artykułów spożywczych przy [...] w Warszawie, z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego w tym postępowaniu administracyjnym. Wniosek o wstrzymanie - jak zauważył Sąd - nie został uzasadniony. Tym samym konkludując Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie wywołuje skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. [...]. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz art. 141 § 4 cyt. wyżej ustawy poprzez niewystarczające uzasadnienie i wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia zauważono, iż skarżona decyzja SKO w Warszawie zapadła w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które stanowi jeden z etapów szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy umożliwia inwestorowi wystąpienie o pozwolenie na budowę. Umorzenie postępowania odwoławczego spowodowało, że decyzja pierwszoinstancyjna stała się ostateczna, a tym samym uprawnia to inwestora do przystąpienia do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Zauważono, iż realizacja inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o następnie uchyloną decyzją o warunkach zabudowy, nie tylko stanowić będzie pełne i faktyczne wykonanie decyzji mimo zawisłego przed sądem administracyjnym sporu, ale także może narazić inwestora na rzeczywiste straty wynikające z budowy, a następnie możliwej rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem wnoszącego zażalenie, decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego może w takim stopniu wywołać skutki trudne do odwrócenia jak decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Skutkiem obu rodzajów decyzji jest uczynienie z decyzji organu I instancji decyzji ostatecznej i umożliwienie stronie wystąpienie oraz uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego też uznano wniosek o wstrzymanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego za zasadny. Zauważono również, iż Sąd I instancji nie przedstawił i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstawy prawnej wydanego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą normą prawną po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd może zatem wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków gdyby akt lub czynność została wykonana. Przedmiotem ochrony tymczasowej jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań zauważyć należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umarzająca postępowanie odwoławcze wobec uznania, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony jest takim rozstrzygnięciem, które nie podlega ochronie tymczasowej (wstrzymaniu wykonania) albowiem jest aktem, który nie nadaje się do wykonania. Podkreślić trzeba, iż decyzja ta dotyczy tylko kwestii procesowej rozstrzyganej w toku postępowania i nie rodzi żadnych praw, jak też nie nakłada obowiązków na skarżącego. Tym samym brak było jakichkolwiek podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Dlatego też lakoniczność zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wpływa na merytoryczną jego prawidłowość. Na marginesie czynionych rozważań, gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że wniosek strony dotyczy także ostatecznej decyzji pierwszoinstancyjnej o ustaleniu warunków zabudowy, to i tak należałoby generalnie stwierdzić, że w literaturze przedmiotu panuje zgodność co do tego, że decyzja taka o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu, a to ze względu na jej przedmiot. Stwierdza ona autorytatywnie o zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu swym charakterem zbliża się do zaświadczenia. Natomiast kwestie dalszego procesu inwestycyjnego i ewentualnego uzyskania w oparciu o tę decyzję – stosownego pozwolenia na budowę, nie mogą wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonej oceny o braku podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczy kwestii nie będącej przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Dlatego też należało postanowić jak w sentencji, opierając się o przepisy art. 197 § 2 w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).