II OZ 1457/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. J. i innych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 536/15, o odmowie zmiany postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 536/15 w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A. J. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 536/15, odmówił zmiany postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 536/15 w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A. J. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Stowarzyszenie [...] we wniosku o uznanie za stronę postępowania jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w sprawie podało art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 141 § 1 i art. 102 K.p.a. oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwanej dalej "u.i.o.ś"). W odpowiedzi na wezwanie Sądu Stowarzyszenie złożyło statut, z którego wynika, że zasadniczym obszarem jego działania jest miejscowość Barzowice. Dla właściwego realizowania swoich celów stowarzyszenie może prowadzić działalność na terenie całego kraju i poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (§ 4 statutu). W § 8 statutu wskazano, że celem działania Stowarzyszenia [...] jest w szczególności: 1) wspieranie wszelkich inicjatyw mieszkańców, 2) wspieranie inicjatyw oświatowych, 3) inicjowanie działań kulturalno-oświatowych, 4) promocja zdrowego stylu życia, 5) poprawa bezpieczeństwa mieszkańców, 6) upowszechnienie kultury fizycznej i sportu, 7) tworzenie warunków do rozwoju amatorskiego lub profesjonalnego ruchu artystycznego, 8) rozwój turystyki agroturystyki oraz działań proekologicznych, 9) dokumentowanie historii Barzowic i okolic, 10) propagowanie nowych form rekreacji i działań integracyjnych, 11) kształtowanie nawyków estetycznych, 12) współpraca z samorządem, parafią i innymi organizacjami np. stowarzyszenia, fundacje itp. Z kolei § 9 statutu określa, iż Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez podejmowanie działań: - animacyjnych - zmierzających do ożywienia i aktywizacji życia społecznego, - edukacyjnych - zmierzających do zaspokojenia potrzeb poznawczych, - integracyjnych - mających na celu rozwój kontaktów międzyludzkich (np. ogniska, kuligi, szkolenia, spotkania, wycieczki), - kreacyjnych - propagowanie nowych postaw i zachowań, kreowanie humanistycznego systemu wartości, - ekologicznych - mających na celu szerzenie kultury ekologicznej i propagowanie postaw proekologicznych, - rekreacyjnych - stanowiących połączenie zdrowego wypoczynku z edukacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn, akt II OZ 350/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), na posiedzeniu niejawnym. Trybem właściwym dla rozpoznania wniosku Stowarzyszenia powinno być posiedzenie jawne. W toku dalszego postępowania Stowarzyszenie [...] złożyło pismo z dnia 13 czerwca 2016 r., w którym podkreśliło, że mieszkańcy tej miejscowości zrzeszyli się w formę stowarzyszenia aby móc, między innymi, interweniować w przypadku przedsięwzięć zagrażających środowisku, ze szczególnym uwzględnieniem życia i zdrowia ludzi. W ocenie Stowarzyszenia, składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie realizuje ono swoje cele statutowe. Stowarzyszenie podniosło również argumenty odnoszące się do oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, w szczególności wskazując, że obręby Kopań i Cisowo są powiązane z obrębem Barzowice poprzez jezioro Kopań i z tego powodu w przypadku postępowań z zakresu oddziaływania na środowisko stanowią integralną całość. Stowarzyszenie argumentowało, że w rozpatrywanej sprawie interes prawny członków Stowarzyszenia opiera się także na normach prawa własności, bowiem jak wynika z topografii terenu, nieruchomości, których właścicielami są jego członkowie położone są w strefie oddziaływania farmy wiatrowej. Zdaniem Stowarzyszenia skoro obręb Barzowice znajduje się w najbliższym otoczeniu farmy wiatrowej, to następstwem powinno być uznanie go za stronę niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że w statucie Stowarzyszenia [...] brak jest wskazania, iż celem jego działania jest ochrona środowiska, statutowa działalność stowarzyszenia dotyczy miejscowości Barzowice. Stowarzyszenie nie wykazało w sposób wiarygodny, aby jego udziału w postępowaniu przed sądem w niniejszej sprawie wymagała ochrona interesu społecznego, a przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie jego statutowej działalności. Zażalenie Stowarzyszenia na powyższe postanowienie zostało odrzucone postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2016 r. z uwagi na jego wniesienie z uchybieniem terminu. W dniu 7 listopada 2016 r. Stowarzyszenie Na Rzecz [...] ponownie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Podkreśliło, że jego członkowie, którymi w większości są mieszkańcy Barzowic, zrzeszyli się, aby móc interweniować w przypadku przedsięwzięć zagrażających środowisku, ze szczególnym zwróceniem uwagi na życie i zdrowie ludzi. W ocenie Stowarzyszenia występując z wnioskiem w niniejszej sprawie realizuje ono swoje cele statutowe, ponadto planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości w obrębie Barzowic. Nadto Stowarzyszenie podniosło, że interes prawny członków Stowarzyszenia, mieszkańców miejscowości Barzowice opiera się także na normach dotyczących prawa własności nieruchomości, wskazując, że członkowie Stowarzyszenia są właścicielami nieruchomości położonych w obrębie oddziaływania inwestycji. W dalszej części Stowarzyszenie powieliło argumentację przywołaną w pismach z dnia 31 października 2016 r., 5 lutego 2016 r. oraz 13 czerwca 2016 r. Dalej Sąd wskazał, że wniosek kolejny Stowarzyszenia [...] podlegał rozpoznaniu w trybie art. art. 165 p.p.s.a. zgodnie z którym postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Zatem kolejny wniosek złożony w tej samej sprawie powinien zawierać odwołanie do takich faktów, które nie były przedmiotem badania sądu przy rozpoznaniu poprzednio złożonego wniosku. Badanie to obejmuje przede wszystkim, czy wnioskodawca przywołał w kolejnym wniosku składanym w tej samej sprawie takie okoliczności, które po pierwsze nie były podnoszone w poprzednim wniosku, a po wtóre wpływają na zmianę oceny, której efektem było wydane postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Zdaniem Sądu w sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 165 p.p.s.a. Przede wszystkim Stowarzyszenie nie powołało żadnych okoliczności, które nie byłyby przedmiotem oceny Sądu przed wydaniem postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r. Ponownie bowiem Stowarzyszenie powołało się na statut, którego zapisy zostały już ocenione, natomiast kolejne podniesione argumenty stanowią powielenie tych, które Stowarzyszenie przytaczało w kolejnych składanych pismach i odnoszą się do wpływu inwestycji na nieruchomości położone na terenie Barzowic, oddziaływania pulsującego światła, hałasu, odrywających się fragmentów zlodowaciałego śniegu, do których sąd ustosunkował się rozpoznając poprzedni wniosek. W postanowieniu z dnia 16 czerwca 2016 r. Sąd dokonał również oceny interesu prawnego Stowarzyszenia wskazując, że nie może być on wywodzony w faktu, iż niektórzy z jego członków są właścicielami nieruchomości położonych w Barzowicach, natomiast ze statutu Stowarzyszenia nie wynika, aby w zakresie jego działalności znajdowała się ochrona środowiska, bowiem z ogólnie sformułowanego zapisu § 8 pkt 8 statutu, który jako jeden z celów działania Stowarzyszenia wskazuje rozwój turystyki i agroturystyki oraz działań proekologicznych, nie wynika, aby statutowym celem Stowarzyszenia było działanie na rzecz ochrony środowiska. Skoro zaś z przytoczonego wyżej § 4 statutu wynika, że zasadniczym obszarem działania Stowarzyszenia jest miejscowość Barzowice to brak było podstaw do wywodzenia, że sprawa, która dotyczy posadowienia elektrowni wiatrowych w innej miejscowości na terenie tej samej gminy ma związek z realizacją statutowych celów Stowarzyszenia, które zostały określone ogólnie. Brak było również, zdaniem sądu, podstaw do tego, aby za pomocą zabiegów interpretacyjnych dokonywać takiej wykładni zapisów statutu, która będzie zgodna z oczekiwaniami podmiotu domagającego się dopuszczenia do udziału w sprawie. Sąd podkreślił, że na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia do udziału w sprawie powinna wykazać, że mieści się ona w zakresie jej statutowej działalności, czego Stowarzyszenie nie uczyniło ani we wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r., ani w kolejno złożonym wniosku z dnia 7 listopada 2016 r. W tym stanie Sąd odmówił zmiany postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r. Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucili naruszenie art. 33 § 2 zd. 1 i art. 35 § 2 zd. 1 oraz art. 47 § 1, art. 49 § 1, art. 91 § 2 i art. 93 pkt 4 w zw. Z art. 183 § 2 pkt 5 i art. 197 § 2, art. 163 § 1 i 2 i art. 165 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię. W uzasadnieniu podkreślono, że wskutek braku zawiadomienia pełnomocnika skarżących o terminie rozprawy w dniu 14 listopada 2016 r., na którym rozpoznana została sprawa w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem, skarżący został pozbawiony możności działania i obrony swoich praw, w tym wskazywania na zasadność wniosku Stowarzyszenia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżących do celów Stowarzyszenia należy m.in. podejmowanie działań proekologicznych oraz rozwój turystyki i agroturystyki, z którymi kłóci się realizacja w sąsiednich miejscowościach lub obrębach Kopań i Cisowo zamierzeń inwestycyjnych Farmy Wiatrowej Cisowo. Zarzucono, że postanowienia Sądu z dnia 16 czerwca 2016 r. i z dnia 5 sierpnia 2016 r. doręczono jedynie wnioskującemu Stowarzyszeniu, a wbrew art. 163 § 1 i 2 p.p.s.a. nie zostały doręczone, podobnie jak i wnioski Stowarzyszenia, wbrew art. 47 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a., skarżącym. Z tego względu również doszło do pozbawienia ich możności działania i obrony swych praw, w tym we współdziałaniu z ubiegającym się o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszeniem skutkującą nieważnością postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z powyższego unormowania wynika, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób musi wykazać posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. oraz to, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji. W doktrynie i orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wymaga również wyjaśnienia, czy organizacja ta w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do niej, czy też działania te mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia powołanego przepisu, według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego tylko powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Decydujące dla oceny wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności tej organizacji, ale i tego, że za udziałem tym przemawia interes społeczny (por. por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 258-259 oraz postanowienia NSA: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 oraz z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II OZ 874/13). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 165 p.p.s.a., postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Cytowany przepis przewiduje możliwość weryfikacji określonych rozstrzygnięć wojewódzkiego sądu administracyjnego pod warunkiem, że zmianie uległ stan faktyczny sprawy w sposób na tyle istotny, że zachodzą przesłanki do zmiany wydanego uprzednio orzeczenia. Do kategorii postanowień niekończących postępowania w sprawie, objętych zakresem przytoczonej regulacji, należą między innymi postanowienia wydane w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Podkreślenia wymaga, że złożenie przez stronę kolejnego wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie obliguje Sąd do zbadania, czy strona powołała nowe (zmienione) okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę dotychczasowego stanowiska sądu. W tego typu sytuacjach nie jest więc możliwe dokonywanie odmiennych ocen zasadności dopuszczenia do udziału w sprawie na podstawie tożsamych elementów stanu faktycznego, tj. w oparciu o analogiczną do zawartej we wcześniejszym wniosku argumentację. W związku z tym, jeżeli wnioskodawca nie wskaże jakichkolwiek nowych okoliczności, bądź też podane przez niego fakty nie będą na tyle znaczące, aby mogły doprowadzić do odmiennych od dotychczasowych ocen, skorzystanie z art. 165 p.p.s.a. nie będzie możliwe. Badając zatem przesłanki zastosowania w okolicznościach danej sprawy art. 165 p.p.s.a. sąd jest zobowiązany do porównania wniosku złożonego pierwotnie i argumentacji przywoływanej przez wnioskodawcę w toku pierwotnego postępowania o dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania z powtórnym wnioskiem w tym zakresie. Przez pojęcie "zmiany okoliczności sprawy" należy rozumieć zarówno wszelkie zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy, jak i w obowiązujących przepisach prawnych, które uzasadniają wydanie postanowienia o odmiennej treści niż uprzednio wydane. Mając powyższe na uwadze podzielić należy ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 165 p.p.s.a. Trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że Stowarzyszenie w kolejnym wniosku ponownie powołało się na statut, którego zapisy zostały już przez Sąd ocenione, natomiast podniesione argumenty stanowią powielenie tych, które Stowarzyszenie przytaczało w kolejnych składanych pismach i odnoszą się do wpływu inwestycji na nieruchomości położone na terenie Barzowic, do których Sąd Wojewódzki ustosunkował się rozpoznając poprzedni wniosek. Zgodzić się również należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że ze statutu Stowarzyszenia nie wynika, aby w zakresie jego działalności znajdowała się ochrona środowiska, bowiem z ogólnie sformułowanego zapisu § 8 pkt 8 statutu nie wynika, aby statutowym celem Stowarzyszenia było działanie na rzecz ochrony środowiska. Samo twierdzenie Stowarzyszenia, że ochrona środowiska leży w zakresie jej statutowej działalności nie znajduje potwierdzenie w zapisach Statutu. Również powoływanie się na bliskie sąsiedztwo Barzowic ze sporną farmą wiatrową położoną w obrębie Kopań i Cisowo pozostaje bez wpływu na realizację statutowych celów Stowarzyszenia, skoro jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki z § 4 statutu wynika, że zasadniczym obszarem działania Stowarzyszenia jest miejscowość Barzowice. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu stwierdzić należy, że niedoręczenie skarżącym odpisu wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy. Wskazać bowiem trzeba, że ponowny wniosek Stowarzyszenia wpłynął do Sądu 7 listopada 2016 r., a więc po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 listopada 2016 r., na której Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia na dzień 14 listopada 2016 r. O terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 3 listopada 2016 r., skarżący i pełnomocnik skarżącego B. J. byli zawiadamiani, ale nie wzięli w niej udziału. Stawił się natomiast W. R., który został dopuszczony do udziału w postępowaniu jako pełnomocnik skarżących A. i E. J. pod warunkiem złożenia w terminie 3 dni oryginału pełnomocnictwa i dokumentu potwierdzającego prowadzenie przez skarżących działalności gospodarczej pod rygorem pominięcia czynności dokonanych z udziałem pełnomocnika. W takiej sytuacji Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku zawiadamiać skarżących o wyznaczonym na dzień 14 listopada 2016 r. terminie publikacji orzeczenia. Okoliczność, ze przed terminem ogłoszenia orzeczenia złożony został wniosek Stowarzyszenia sprawił, że Sąd Wojewódzki na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2016 r. miał obowiązek zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo celem rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, co uczynił. Następnie wszystkim skarżącym, uczestnikom, Stowarzyszeniu [...] i pełnomocnikowi B. J. doręczono odpisy postanowienia z dnia 14 listopada 2016 r. wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o trybie zaskarżania. W takim stanie sprawy niezasadny okazał się zarzut dotyczący nieważności postępowania. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.