II OZ 2/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/16 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/16, po rozpoznaniu wniosku H. G., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Następnie skarżąca złożyła pismo do niniejszej sprawy - VII SA/Wa 1008/16, oraz do sprawy VII SA/Wa 981/16, w którym wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja i zaskarżone postanowienie wyeliminowały z obrotu prawnego akty prejudycjalne dla kontrolowanej obecnie przez WSA w Gdańsku decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak w związku z tym tymczasowej ochrony w postaci wnioskowanego wstrzymania ich wykonalności wprowadza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci stwierdzenia nieważności danego pozwolenia. W ocenie skarżącej brak wstrzymania zaskarżonych aktów spowoduje trudne do odwrócenia skutki w zakresie utraty przez skarżącą przysługującego jej prawa do realizacji inwestycji. Z uwagi na fakt, że pismo zostało skierowane do dwóch spraw, a niniejsza sprawa dotyczy skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r., Sąd rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania jedynie zaskarżonej decyzji. Dalej Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Decyzja w tym przedmiocie, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Decyzja w przedmiocie zezwolenia organu konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych ma charakter wyłącznie deklaratywny i nie należy do aktów administracyjnych, które mogłyby podlegać wykonaniu w powyższym rozumieniu pomimo, że może ona wywoływać określone następstwa prawne. Wskazana przez stronę skarżącą argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania sprowadza się w swej istocie do skutków, jakie może wywołać uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołane przez skarżącą okoliczności dotyczą zatem odrębnego postępowania tj. pozwolenia na budowę, nie zaś sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie tj. stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia organu konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Wobec powyższego Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie: art. 61 § 3 p.p.s.a (zdanie ostatnie) poprzez nieuprawnione podzielenie wniosku dotyczącego wydanych w granicach tej samej sprawy dwóch aktów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na dwa odrębne wnioski dotyczące każdego z tych aktów; art. 61 § 3 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wykonanie objętych wnioskiem aktów Ministra wprowadza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i powoduje trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu podniesiono, że odrębne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i postanowienia z dnia 12 lutego 2016 r. było błędne. Sąd w sposób nieuprawniony wniosek o wstrzymanie wykonania dwóch aktów wydanych w granicach tej samej sprawy rozdzielił na dwa wnioski o wstrzymanie każdego z nich. Samo wstrzymanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji sprostowanej, bez wstrzymania wykonania postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia ją prostującego, nie daje możliwości korzystania z decyzji sprostowanej w sposób określony łącznie z postanowieniem ją prostującym. Decyzja administracyjna i postanowienie ją prostujące są ze sobą nierozerwalne, dlatego też w przypadku stwierdzenia ich nieważności, oba akty stwierdzające nieważność, wywołują łącznie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i powodują trudne do odwrócenia skutki. Objęte wnioskiem akty Ministra (zaskarżona decyzja i zaskarżone postanowienie) wyeliminowały z obrotu prawnego akty prejudycjalne dla kontrolowanej obecnie przez WSA w Gdańsku decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak w takiej sytuacji tymczasowej ochrony -wstrzymania wykonania wydanych przez Ministra aktów - wprowadza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci stwierdzenia nieważności danego pozwolenia i w postaci następstw tego stwierdzenia. Ponadto stwierdzenie nieważności wydanych przez Konserwatora aktów uniemożliwia wykonywanie robót budowlanych na terenie objętym aktualnie wykonalnym pozwoleniem na budowę, co skutkuje brakiem możliwości korzystania z tego pozwolenia, a tym samym brakiem możliwości wykonywania robót, co w konsekwencji powoduje znaczną szkodę w postaci niezrealizowania zamierzenia budowlanego mimo posiadania pozwolenia na jego realizację. Udzielenie wnioskowanej ochrony tymczasowej jest bezwzględnie konieczne, albowiem w sytuacji, gdy okaże się, że w wyniku uwzględnienia skarg decyzja i postanowienie Ministra zostaną uchylone, a decyzja Konserwatora i postanowienie ją prostujące są prawidłowe, wymienionych wyżej skutków stwierdzenia ich nieważności (stwierdzenia przez sąd nieważności pozwolenia na budowę) nie da się usunąć, a szkoda wywołana tymi stwierdzeniami będzie znaczna. Znaczna będzie również szkoda w postaci niewykonania robót budowlanych mimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. W takich okolicznościach powrót do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności decyzji i postanowienia Konserwatora będzie niemożliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie, jest zapewnienie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a w skutek odrębnego rozpoznanie wniosku dotyczącego wydanych w granicach tej samej sprawy dwóch aktów (decyzji i postanowienia) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielić należy stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. II OZ 1427/16, którym oddalone zostało zażalenie H. G. na postanowienie z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/16, o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zdaniem NSA "Sąd I instancji zasadnie rozpoznał wniosek, dokonując oceny konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów oddzielnie, w stosunku do każdego z nich z osobna. Wbrew interpretacji skarżącej, art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), pozwala uznać, że mimo odmowy wstrzymania wykonania przez sąd aktu lub czynności będących przedmiotem zaskarżenia, możliwe jest wniesienie przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności wydanych w granicach tej samej sprawy, co nie oznacza, że w przypadku, gdy wniosek obejmuje akty wydane w granicach tej samej sprawy, sąd powinien ustosunkować się w tym samym rozstrzygnięciu do każdego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 lutego 2016 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z 11 lutego 2014 r., zezwalająca na prowadzenie robót w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, objęta wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania jako akt wydany w granicach sprawy, została zarejestrowana w WSA w Warszawie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1008/16, co oznacza, że kontrola przedmiotowej decyzji i ocena zasadności wstrzymania jej wykonania odbywa się w toku odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej". Z kolei mając na uwadze argumentację wniosku oraz dalsze zarzuty zawarte w zażaleniu wskazać należy, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, pod sygnaturą II SA/Gd 498/15, toczy się postępowanie wywołane skargą [...] Spółka z o.o. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 czerwca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 2 stycznia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę m. in. H. G.. W sprawie tej Sąd postanowieniem z dnia 13 listopada 2015 r., II SA/Gd 498/15, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. WSA w Gdańsku zawiesił toczące się postępowanie sądowe z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest między innymi od wyniku postępowania wywołanego skargą H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2016 r., sygn akt VII SA/Wa 1008/16. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., II OZ 1238/16, utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W tych okolicznościach sprawy bezzasadna jest argumentacja skarżącej, zgodnie z którą odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci "stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę". Mając na uwadze prawomocne zawieszenie postępowania w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę (postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2016 r., II SA/Gd 498/15) do czasu rozpoznania niniejszej sprawy nie jest możliwe wyeliminowanie udzielonego m.in. skarżącej pozwolenia na budowę. Wynik niniejszego postępowania niewątpliwie będzie miał znaczenie w kontekście toczącego się postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę postępowaniu, ale jego wpływ będzie oceniany przez WSA w Gdańsku dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto skarżąca zarzuca, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia wykonywanie robót budowlanych na terenie objętym pozwoleniem na budowę, co skutkuje brakiem możliwości korzystania z tego pozwolenia, a tym samym brakiem możliwości wykonywania robót, co w konsekwencji powoduje znaczną szkodę w postaci niezrealizowania zamierzenia budowlanego. Tymczasem kwestia możliwości wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę została rozpoznana w postanowieniu WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., II SA/Gd 498/15, gdzie Sąd orzekł o odmowie wstrzymania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności wskazujących na istnienie przesłanek warunkujących udzielenie ochrony tymczasowej, a mianowicie wskazujących na to, że wykonanie kwestionowanej decyzji może stworzyć dla skarżącej niebezpieczeństwo znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Zaznaczyć trzeba, że źródłem praw i obowiązków podlegających wykonaniu jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów zażalenie, jako nieuzasadnione podlegało oddaleniu, na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a.