II OZ 271/17

Dnia 23 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] oraz W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1260/16 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] oraz W. S. na uchwałę Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXII/282/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił skarżącym Stowarzyszeniu [...] oraz W. S. przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w tej sprawie skarżący w dniu 27 czerwca 2016 r. złożyli do Rady Gminy Darłowo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące uchwały Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XXII/282/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo. W terminie 60 dni od tej daty, tj. do dnia 26 sierpnia 2016 r. (piątek) organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Za odpowiedź nie można bowiem uznać wezwania wnioskodawców do usunięcia braków formalnych wezwania. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie upłynął więc z dniem 26 sierpnia 2016 r. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w dniu 26 września 2016 r. jest skargą spóźnioną. W niniejszej sprawie skarżący oświadczyli, że powzięli wiadomość o uchybieniu terminu do wniesienia skargi w dniu 22 września 2016 r. (po wizycie w Urzędzie Gminy Darłowo ustalono, że Rada nie zajmuje żadnego stanowiska w sprawie ww. wezwania). W dniu 26 września 2016 r. skarżący wnieśli skargę do Sądu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, co oznacza, że wniosek został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny niedochowania terminu oraz dokonano czynności, której terminowi uchybiono. Jednakże, analizując treść pisma skarżących, Sąd uznał, że wnioskodawcy nie uprawdopodobnili, aby niedokonanie czynności procesowej w terminie nastąpiło bez ich winy. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wskazali, że okolicznością, która spowodowała uchybienie terminu do wniesienia skargi było wprowadzenie w błąd przez organy Gminy Darłowo. Osoba zamierzająca poddać kontroli sądowej akt w postaci uchwały organu samorządu terytorialnego musi liczyć się z koniecznością zachowania określonych prawem wymogów, w tym terminów jego zaskarżenia. Brak pouczenia ze strony Rady Gminy Darłowo o treści takich wymagań i przedłużanie załatwienia złożonego przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie usprawiedliwia opóźnienia skarżących we wniesieniu skargi do Sądu. Pozyskanie stosownych informacji o trybie i terminie wnoszenia skargi do Sądu na tego rodzaju akt, mieści się w granicach przeciętnej dbałości o własne interesy i nie wymaga podejmowania nadzwyczajnie trudnych czynności. W niniejszej sprawie skarżący mieli wiedzę, że warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy jest skierowanie do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa, co też uczynili. W zakresie minimum staranności i dbałości o własne interesy, skarżący powinni również ustalić jaki jest ustawowy termin do wniesienia skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli Stowarzyszenie [...] oraz W. S. wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na zażalenie Rada Gminy Darławo wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Warunkiem dopuszczalności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu jest fakt uchybienia terminowi do wniesienia skargi. Taki warunek wynika z art. 85, art. 86 § 1 i art. 88 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sądowi I instancji umknęło, że w okolicznościach tej sprawy skarżącym nie upłynął termin do wniesienia skargi, co więcej skarżącemu Stowarzyszeniu taki termin nie rozpoczął swojego biegu. Taka ocena wynika z tego, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jednak aby organ mógł w ogóle dokonać nawet potencjalnie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i aby w ogólności takie wezwanie mogło wywrzeć jakiekolwiek skutki prawne (w tym procesowe) musi być ono skutecznie wniesione, tj. bez braków formalnych. W przypadku istnienia braków organ powinien wezwać wnioskujących do usunięcia braków pisma. Mają w odniesieniu do takich wezwań także zastosowanie art. 63-64 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale i odpowiednio art. 35-36 K.p.a. dotyczące terminów na udzielenie odpowiedzi (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Dopiero po skutecznym uzupełnieniu braków formalnych pisma, w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, można mu nadać dalszy prawnoprocesowy tok postępowania, w tym związany z udzieleniem przez radę gminy odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni. Nieusunięcie zaś braków powinno skutkować pozostawieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpoznania, na co nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. stanowisko zawarte w uchwale NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). W tej sprawie Rada Gminy Darłowo prawidłowo uznała, że przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa takie braki zawiera. W tym zakresie wezwała ww. Stowarzyszenie i W. S. do sprecyzowania kto wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi obie strony skarżące dokładnie sprecyzowały kto składa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. ww. Stowarzyszenie i W. S.. Odpowiedzi w tym zakresie wpłynęły do organu w dniu 5 sierpnia 2016 r. Organ gminy i Sąd I instancji nie dostrzegli, że pod ww. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podpisali, że prezes ww. Stowarzyszenia, tj. G. M., a także osobiście drugi wnioskodawca – W. S.. Oznacza to, że w odniesieniu do W. S. termin do wniesienia skargi zaczął biec od dnia 5 sierpnia 2016 r., ponieważ od tego dnia organ wiedział, że jednym z podmiotów wnoszących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest W. S., który opatrzył wezwanie swoim podpisem; a tym samym organ mógł już formalne odpowiedzieć na wezwanie Wojciecha Sardela, w terminie 30 dni, lub takiej odpowiedzi nie udzielać. Dla skuteczności tak wniesionego wezwania przez Wojciecha Surdela nie mają znaczenia ewentualne braki pisma, które dotyczyły ww. Stowarzyszenia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, a więc i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosi się w ramach indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Oznacza to, że w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa W. S. do dnia 4 października 2016 r. przysługiwał termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Co prawda, w dniu 1 września 2016 r. organ wystosował do W. S. pismo o pozostawieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpoznania, jednak tego pisma nie można traktować jako udzielenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto z uwagi na ww. wady tego pisma z dnia 1 września 2016 r. nie można uznać aby wywołało ono jakiekolwiek skutki procesowe, które uniemożliwiałyby wniesienie skargi na uchwałę. W tych warunkach skargę W. S. wniesioną w dniu 26 września 2016 r. należało uznać jako wniesioną w terminie 60 dni, licząc od dnia 5 sierpnia 2016 r., w którym wnioskujący dokładnie wyjaśnili kto wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odniesieniu zaś do ww. Stowarzyszenia wskazania wymaga, że termin o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w ogóle nie rozpoczął biegu w odniesieniu do tego Stowarzyszenia. Ocena taka wynika z tego, że pomimo wskazania przez Stowarzyszenie kto wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wezwano Stowarzyszenie do usunięcia innego braku formalnego pisma. A mianowicie w imieniu Stowarzyszenia na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podpisała się prezes G. M.. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu KRS wynika, że zgodnie ze sposobem reprezentacji Stowarzyszenia jest ono reprezentowane przez dwóch współdziałających członków zarządu, przy czym W. S. nie jest członkiem zarządu Stowarzyszenia. Organ zaś nie wyjaśnił jaki jest sposób reprezentacji ww. Stowarzyszenia i w konsekwencji nie wezwał Stowarzyszenia do podpisania wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z odpowiednim sposobem reprezentacji Stowarzyszenia, choć pod wezwaniem widniał podpis tylko jednego członka zarządu Stowarzyszenia, tj. prezes G. M.. Zamiast tego organ pismem z dnia 1 września 2016 r. pozostawił bez rozpoznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności należy stwierdzić, że nie doszło w tej sprawie do uchybienia terminu do wniesienia skargi. W. S. wniósł skargę w terminie; zaś Stowarzyszeniu nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi. Wskazania wymaga, że wniosek o przywrócenie terminu jest niedopuszczalny, gdy brakuje ustawowych warunków jego dopuszczalności np. jeżeli czynność strony była dokonana w terminie lub termin nie rozpoczął swojego biegu (por. B. Dauter: Komentarz do art. 88 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: WK, 2016, Numer: 10329; oraz R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 3. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015 r., s. 477-478). Dlatego przedmiotowy wniosek jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 88 p.p.s.a. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżących Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że osoba zamierzająca poddać kontroli sądowej akt w postaci uchwały organu samorządu terytorialnego musi liczyć się z koniecznością zachowania określonych prawem wymogów, w tym terminów jego zaskarżenia. To na niej ciąży obowiązek terminowego wniesienia skargi, co wiąże się od strony praktycznej z koniecznością wywiedzenia czy organ przed upływem 60 dni od dnia wniesienia (skutecznego) wezwania do usunięcia naruszenia prawa udzielił, czy też nie odpowiedzi na takie wezwanie. Co prawda, wystosowane do skarżący pisma o pozostawieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez rozpoznania mogło wprowadzić skarżących w błąd, jednak w konsekwencji okoliczność ta nie miała wpływu na uchybienie terminu do wniesienia skargi, o czym mowa była powyżej. Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.