II OZ 379/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 11/15, w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 23 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 11/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], którą uchylono w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...] i stwierdzono nieważność decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak: [...]. W uchylonej decyzji z dnia 18 lipca 2014 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] marca 2005 r., zmieniającej decyzję Starosty Bolesławieckiego dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. H. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy usytuowany na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] w K., gm. B. Sąd I instancji powołując się na przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej P.p.s.a., uznał, że wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji okoliczności (możliwość wszczęcia postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego, które może prowadzić do rozbiórki części obiektu przed rozstrzygnięciem przez sąd o legalności zaskarżonej decyzji, konieczność wyłączenia obiektu z użytkowania i znacznej redukcji zatrudnienia z uwagi na obowiązek wykonania robót budowlanych wskazanych w postępowaniu naprawczym) nie odnoszą się bezpośrednio do przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wskazują one wprawdzie na możliwość powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jednakże odwołują się do okoliczności przyszłych i niepewnych, a tym samym z tego względu nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto ewentualna szkoda wiązać się będzie z zupełnie innym postępowaniem. Zdaniem Sądu, podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowić mogą jedynie realne okoliczności już istniejące i realna szkoda bezpośrednio zagrażająca stronie, a takie obecnie nie występują. Tym samym z tego względu nie jest zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd ten zauważył, że sam fakt wydania decyzji uchylającej decyzję organu wojewódzkiego, wydaną w trybie nadzwyczajnym, tj. dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, który zmienił swoją decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do zasady bezpośrednich skutków, o których mowa w ww. przepisie nie rodzi. Decyzja tego typu nie wymaga żadnej czynności strony, ani nie nakłada na strony żadnego, podlegającego wykonaniu, obowiązku, którego wykonanie miałoby wpływ na powstanie przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Stąd jeżeli strona wnosi o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skutki te powinna wskazać i uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Takich argumentów skarżący w kontekście powołanych okoliczności nie podał. Nie można było zatem uznać, że w sprawie pojawi się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł L. H. (dalej jako skarżący). Zaskarżając postanowienie wniósł o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zwrócił się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji a nadto poprzez błędną wykładnię tego przepisu albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy Sąd niesłusznie uznał, że wykonanie skarżonej decyzji nie pociągnie za sobą nieodwracalnych skutków dotyczących przedmiotu postępowania. Skarżący w zażaleniu stwierdził, iż nie zgadza się z twierdzeniem Sądu, iż w sprawie nie występują realne okoliczności i realna szkoda zagrażająca stronie, czy też ewentualna szkoda związana jest z innym postępowaniem. Niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenie skutków skarżący upatruje w tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością wszczęcia postępowania naprawczego przez właściwy organ nadzoru budowlanego, które w konsekwencji może prowadzić do rozbiórki części obiektu wybudowanej w oparciu o kwestionowaną decyzję. Zdaniem skarżącego, w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę była wadliwa, a w międzyczasie zostało wszczęte postępowanie naprawcze, w wyniku którego zostały nałożone na skarżącego obowiązki np. konieczność przeprowadzenia kosztownych prac budowlanych lub rozbiórka części obiektu. W takiej sytuacji może powstać kwestia powrotu do stanu poprzedniego. Tym samym wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć skarżącego. Skarżący wskazał na fakt prowadzenia w budynku, którego może dotyczyć rozbiórka, działalności gastronomicznej i zatrudniania na tę okoliczność 30 osób. Nałożenie w postępowaniu naprawczym obowiązku wykonania określonych robót budowlanych spowoduje konieczność co najmniej czasowego zamknięcia obiektu i znacznej redukcji zatrudnienia. Ponadto wskazano na wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na wynik toczącego się postępowania sądowego o ustanowienie służebności gruntowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 P.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W § 3 tego artykułu wskazano, że wstrzymanie możliwe jest, gdy strona uprawdopodobni się, że wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji kiedy ten akt zostanie wykonany a następnie, na skutek rozpoznania skargi, zostanie uchylony. Należy podkreślić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zależy przede wszystkim od charakteru prawnego decyzji, której rozpoznawany wniosek dotyczy. Nie można wykluczyć takiej sytuacji, w której w konkretnych okolicznościach sprawy decyzja stwierdzająca nieważność określonego aktu może wywoływać skutki, o jakich mowa w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. Decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę może powodować niekiedy daleko idące skutki prawne dla strony. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego. Uznać jednak należy, iż sama zależność, że w wyniku zakończenia jednego postępowania, może zostać wszczęte w przyszłości inne postępowanie, nie stanowi jeszcze tylko z tego względu okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. (tak w postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn akt II OZ 1220/14, orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, słusznie zauważył Sąd I instancji, że wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji okoliczności nie odnoszą się bezpośrednio do przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący w zażaleniu wyraził dezaprobatę dla twierdzenia Sądu, że możliwość powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków nie znajduje oparcia w okolicznościach, które skarżący powołał w uzasadnieniu wniosku jak np. możliwość wszczęcia postępowania naprawczego a w konsekwencji orzeczenie o obowiązku wykonania określonych prac budowlanych, czy nawet rozbiórki części obiektu. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji, że przywoływane okoliczności odwołują się do okoliczności przyszłych i niepewnych, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy uznać za prawidłowe. Wykonanie zaskarżonego aktu ma wywoływać określony skutek dla jego adresata. Skutek ten może przybrać postać wystąpienia określonego faktu (zdarzenia) lub wywoływać zmiany w sytuacji prawnej skarżącego (skutek prawny). W niniejszej sprawie, kiedy to zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bolesławieckiego i stwierdzono nieważność decyzji Starosty Bolesławieckiego zatwierdzających projekt budowlany i udzielających skarżącemu pozwolenia na budowę zrealizowanej już inwestycji w istocie powstaje możliwość wszczęcia postępowania naprawczego w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Jednak z faktu możliwości wszczęcia takiego postępowania przez uprawnione do tego organy nie można wywodzić, że wynik tego postępowania także jest skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA jest to zbyt daleko idące powiązanie. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że ewentualna szkoda wiązać się będzie z zupełnie innym postępowaniem. W kwestii oceny rzeczywistych możliwości wystąpienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego należy zauważyć, że wskazywanie na możliwość przyszłych i niepewnych na tą chwilę rozstrzygnięć organów administracji (nałożenie obowiązku wykonania określonych prac budowlanych, orzeczenie rozbiórki części obiektu), co prowadzić ma do nakładów finansowych lub do ograniczenia działalności gospodarczej skarżącego i zwolnień pracowników, nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, której wstrzymania wykonania żąda skarżący. Na tym etapie postępowania jest nierealne albowiem wybiega w odległą przeszłość. Nie można stwierdzić, jakim wynikiem zakończy się przyszłe postępowanie naprawcze. Sam skarżący wskazuje, że zdarzenia te jedynie mogą wystąpić, jako konsekwencja przeprowadzonego postępowania naprawczego. Zatem i dla skarżącego jasne jest, że samo stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie wywołuje wprost zagrożeń, o których mówi we wniosku podając je jako podstawę z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bolesławieckiego jest postępowaniem odrębnym od postępowania naprawczego i skutki rozstrzygnięć postępowania naprawczego nie wynikają z zakończonego postępowania o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie panuje pogląd, zgodnie z którym, decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę rodzi niekiedy daleko idące skutki prawne dla strony. Jak słusznie wykazuje strona skarżąca w uzasadnieniu rozpoznawanego zażalenia, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, które w konsekwencji może prowadzić nawet do rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, do którego odnosi się decyzja kontrolowana. Zgodnie z tym stanowiskiem uznaje się, iż sama zależność, że w wyniku zakończenia jednego postępowania, może zostać wszczęte w przyszłości inne postępowanie, nie stanowi jeszcze tylko z tego względu okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie oznacza to oczywiście, iż nie da się także bezspornie wykluczyć takiej sytuacji, w której w konkretnych okolicznościach sprawy decyzja stwierdzająca nieważność określonego aktu będzie wywoływać skutki, o jakich mowa w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OZ 786/11- orzeczenie dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Składając wraz ze skargą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący oparł go jedynie na potencjalnym wyniku przyszłego postępowania, które organ może prowadzić po usunięciu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skutki jednak tego postępowania, co do zasady niepewne i zależne od ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego, nie stanowią takich okoliczności, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż skarżący nawet nie wskazywał na fakt wszczęcia postępowania naprawczego. Powodem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z ww. przyczyn nie mogło też być prowadzenie postępowania o ustanowienie służebności gruntowej, na które powołuje się skarżący. To w jaki sposób sąd powszechny rozstrzygnie przedmiotową sprawę nie zależy od wykonalności zaskarżonej decyzji. Z tych też przyczyn, uznać należało, że skarżący w rozpoznawanym zażaleniu nie wykazał, aby doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 § 3 P.p.s.a., a tym samym w oparciu o argumentację strony nie mogło zapaść odmienne rozstrzygnięcie od tego, które stanowi przedmiot kontroli. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.