II OZ 411/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 162/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Gmina J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 roku, uchylającą decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2011r. w całości i udzielającą M. Z. P. Z., prowadzącym działalność gospodarczą jako spółka cywilna pozwolenia na budowę agrobiogazowni rolniczej w miejscowości J. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w treści wniosku wyjaśniając, że inwestorzy nie powinny rozpoczynać budowy spornej agrobiogazowni do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu, bowiem będzie się ona składała m.in. komór fermentacyjnych i zbiorników gazu, które to pomieszczenia wymagają znacznej ingerencji w teren zabudowy oraz odpowiedniego zabezpieczenia związanego z pełnioną funkcją. Ponadto, budowla jest dość dużym obszarowo przedsięwzięciem i w sytuacji uzyskania korzystnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia sporu należy się liczyć z jej rozbiórką i doprowadzeniem terenu wykorzystywanego do budowy do stanu używalności. Wskazano, że gmina nie ma gwarancji, iż inwestorzy po zakończeniu sporu dobrowolnie dokonają usunięcia rozpoczętej inwestycji i doprowadzą wykorzystywany teren do stanu sprzed budowy, a z doświadczenia wiadomo, że niejednokrotnie pomimo wyroków sądowych koszty działań mieszkańców gminy obciążają gminę. W przedmiotowej sprawie należy się liczyć i wysokimi kosztami inwestycji, a zatem jej rozebranie i uprzątnięcie terenu wiązać się będzie z poniesieniem znacznej szkody przez gminę. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przy tego rodzaju inwestycji mogą wystąpić nieodwracalne skutki zarówno w przyrodzie jak i w infrastrukturze, ze względu na wprowadzenie ciężkiego sprzętu, nieodpowiedniego do przylegających dojazdów i dróg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Sąd wskazał, że konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać inwestora jak i pozostałe strony postępowania. Sąd wskazał na art. 35 a) ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i stwierdził, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że niewątpliwie istnieje ryzyko, że w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi i przyznania racji stronie skarżącej mogłoby dojść do powstania znacznej szkody, ale nie po stronie skarżących, lecz inwestora. To inwestor ponosi przecież ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W związku z tym przywrócenie stanu poprzedniego, czy też doprowadzenie obiektu budowanego do stanu zgodnego z prawem mogłoby być nie tyle trudne, co kosztowne i uciążliwe, z tym że nie dla skarżących lecz dla inwestora, który także z takiego zagrożenia powinien zdawać sobie sprawę. Na to postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem sądu, gdyż ma uzasadnione obawy aby przypuszczać, że koszty usunięcia rozpoczętej budowy mogą obciążać gminę, jak to miało miejsce już wielokrotnie w przeszłości. Wiąże się to ze znacznymi nakładami środków i trudnościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest więc wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość zaistnienia przynajmniej jednej z tych przesłanek, które mogą wystąpić łącznie lub oddzielnie. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody zachodzi w przypadku zagrożenia wystąpienia szkody, szczególnie o charakterze majątkowym i koniecznie znacznych rozmiarów. Natomiast trudne do odwrócenia skutki powstają zwykle tam, gdzie po wykonaniu decyzji powrót do pierwotnego stanu sprawy wiąże się ze znaczącym nakładem sił i środków. Obowiązek wykazania powyższych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy, który domaga się ochrony tymczasowej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu z dnia 15 listopada 2011 r., sygn., akt IV SA/Po 1138/11). Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe zawsze tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Wznoszenie obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły wiąże się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do legalnego prowadzenia robót budowlanych, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie mamy jednak do czynienia ze specyficznym rodzajem inwestycji. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć inwestora, ale też inne podmioty. Należy również wskazać, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., II OZ 131/08). W rozpatrywanej sprawie jednak gmina, na terenie której ulokowano inwestycję, uprawdopodobniła, że ryzyko prowadzenia prac budowlanych bez prawomocnego rozstrzygnięcia o ich legalności obciążą również ją, gdyż możliwe jest, że nie będzie ona w stanie wyegzekwować ewentualnej rozbiórki obiektu i zmuszona będzie ponieść koszty przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Dodatkowo należy podkreślić, że wywołane realizacją inwestycji oraz jej ewentualną likwidacją zmiany w środowisku naturalnym mogą być ze względu na charakter inwestycji oraz rozległość jej powierzchni na tyle poważne, że nie będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego. Możliwe zniszczenie infrastruktury drogowej spowodowałoby trudne do usunięcia następstwa, które nie mogłyby by być zniwelowane tylko zwykłym nakładem sił i środków. Ewentualne wysokie koszty rozbiórki tak specjalistycznego obiektu budowlanego mogą znacząco uszczuplić zasoby gminy, które mogłyby znaleźć swoje przeznaczenie na inny cel społecznie użyteczny, a więc narażają na niebezpieczeństwo powstania szkody majątkowej po jej stronie. Należy również zauważyć, że sąd udzielił de facto tymczasowej ochrony inwestorowi. Co prawa ochrona interesu innych uczestników tego postępowania, a nie tylko wnioskodawców, jest możliwa, ale gdy przedmiotem skargi sądowej jest pozwolenie na budowę, zakres przedmiotowy użytego w tej tezie określenia "inni uczestnicy" nie może odnosić się do inwestora, w sytuacji, gdy on tej ochrony się nie domaga (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08). Z samej idei instytucji wstrzymania wykonania decyzji wynika, że przysługuje ona podmiotom zewnętrznym w stosunku do tego, na rzecz którego wydano tę decyzję. Należałoby więc raczej w tej sytuacji mieć na względzie ochronę interesu społeczności gminnej. Sąd rozpoznający ponownie sprawę powinien zatem rozważyć wystąpienie przesłanek uregulowanych w art. 61 p.p.s.a., jak również w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem wstrzymanie wykonania decyzji może być uzależnione od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu zastosowania ochrony tymczasowej. Tym samym istnieje możliwość ochrony zarówno interesów inwestora, jak i gminy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.