II OZ 441/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 670/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak WOP.7722.238.2023.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 670/24 odmówił T. sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej: "skarżąca") wstrzymania wykonania postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 kwietnia 2024 r., znak WOP.7722.238.2023.GD, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim, postanowieniem z 28 listopada 2023 r., znak PNB.5140.41.6.2023/PNB.7141.41.2023, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), wstrzymał roboty budowalne związane z budową parterowego budynku kontenerowego o wymiarach 5,01 m x 7,02 m, zlokalizowanego w zachodniej części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości S., usytuowanego równolegle do jej granicy zachodniej w odległości 3,60 m. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, zaskarżonym obecnie postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia z uwagi na jego niewykonalność wynikającą ze stosowania błędnych przepisów prawa budowlanego, tj. w sprawie winna być stosowana procedura sanacji odstępstw budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 4, ewentualnie pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 ust. 1 regulujący tematykę prowadzenia inwestycji bez jakiegokolwiek zgłoszenia czy pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że argumentacja skarżącej nie odnosi się do przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a do oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Tymczasem przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie dotyczy oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. legalizacyjnego, który przewidują przepisy Prawa budowlanego, w którym, o ile zachodzą przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Tego rodzaju wstrzymanie robót budowlanych to kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ to dopiero w odrębnej decyzji organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać stosowny nakaz, który ewentualne w wyniku jej zaskarżenia do sądu administracyjnego będzie uprawniał skarżącą do skorzystania z ochrony tymczasowej, jaką przewiduje art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a,"). Skarżąca na ww. postanowienie złożyła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Jednocześnie zwróciła się o zwrot na jej rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Powyższemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a., przez jego przedwczesne zastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonalności orzeczenia mimo niewezwania strony do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej przez powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie wykonalności orzeczenia adresowany był do organu, a ustawa w takim wypadku nie przewiduje konieczności uprawdopodobnienia szkody, lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, b) art. 61 § 3 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i ocenę przesłanek dopuszczalności wstrzymania orzeczenia w oderwaniu od realiów sprawy. W ocenie skarżącej za zupełnie błędne i przedwczesne należy uznać oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonalności orzeczenia. Sąd nie dopełnił bowiem warunku wezwania strony - przed wydaniem orzeczenia - do uprawdopodobnienia szkody, jaką skarżąca może ponieść przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Uchybienie to jest istotne. Gdyby Sąd dał skarżącej szansę na uprawdopodobnienie okoliczności szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, spółka skorzystałaby z takiej możliwości. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nie jest tak, że uruchomienie postępowania legalizacyjnego w wadliwym trybie tj. na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowalne nie "rodzi bezpośrednio skutków w postaci nakazu rozbiórki". Szeroko pojęte postępowanie naprawcze prowadzone przez organ w niewłaściwym trybie uniemożliwi stronie efektywne przeprowadzenie legalizacji inwestycji. Jeżeli bowiem przyjąć, że wiata jest budynkiem/obiektem kubaturowym (jak twierdzi organ), to w sprawie niemożliwe będzie dochowanie warunków szczegółowych przepisów budowlanych warunkujących legalizację. Innymi słowy, postępowanie naprawcze prowadzone w niewłaściwym trybie (art. 48 ustawy Prawo budowlane) jest tylko fikcją i doprowadzi do niepowetowanej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, gdyż legalizacja procesu nie będzie nigdy możliwa. Skarżąca stwierdziła, że trybem usuwania ewentualnych odstępstw od realizacji dwóch zestawionych wiat, zbudowanych na podstawie zgłoszenia, może być tylko przepis mówiący o sanacji odstępstw od obiektów realizowanych na podstawie zgłoszenia i tylko w przypadku wdrożenia takiego postępowania (a zatem w oparciu o art. 50 ustawy Prawo budowlane) sąd nie mijałby się z faktami wskazując na brak bezpośredniego ryzyka dla strony skutków w postaci nakazu rozbiórki. Końcowo skarżąca podała, że nie jest w żadnym stopniu oparte na faktach twierdzenie Sądu, że wydanie nakazu rozbiórki jest tylko hipotezą i - jak można zakładać - zależy od woli strony. W szczególności, skoro mimo złożenia skargi do sądu w bliźniaczej sprawie do niniejszej (dotyczącej dwóch zestawionych ze sobą wiat) organ niższego stopnia - wbrew przepisom prawa - próbował wydać orzeczenie rozbiórkowe nie dysponując wszak aktami sprawy, a jedynie częścią tychże i to skopiowaną, a mianowicie powiadomił spółkę o możliwości zaznajomieni się z aktami i wypowiedzeniu się co do nich bez oryginalnych akt (w sprawie wypożyczenia akt organ zwróci się zapewne do sądu) - to można założyć, że organ koncentruje swą aktywność nie tyle na wyjaśnieniu ww. czy też niniejszej sprawy, lecz na postawieniu strony, ale też i Sądu, przed faktami dokonanymi (orzeczeniu rozbiórki). Wstrzymanie wykonalności jest zatem zasadne także i z tych przyczyn. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wedle art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a, w razie wniesienia skargi na postanowienie - organ, który wydał postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania; Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Przy czym nie wskazała, jak podnosi w zażaleniu, iż został on zaadresowany do organu, tj. iż został on wniesiony na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. Tym samym Sąd obowiązany był do rozpoznania ww. wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze uzasadnienie wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji nie miał podstaw do jego uwzględnienia. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, argumentacja zawarta we wniosku o wstrzymanie nie odnosi się do przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., a do oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Skarżąca we wniosku powołała się bowiem na zastosowanie przez organ błędnych przepisów prawa budowlanego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zamiast art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, czy postanowienie zostało wydane zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, a więc kiedy sąd administracyjny będzie badał zgodność z prawem wydane postanowienie. Przekonanie skarżącej o wadliwości wydanego postanowienia nie stanowi przesłanki podlegającej ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej i pozostaje bez wpływu na obecnym etapie postępowania. Wskazać przy tym należy, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się bezpośrednio do konieczności rozbiórki obiektu. Nie można natomiast utożsamiać go z przyszłymi postępowaniami, z których to strona wywodzi przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę może stanowić przedmiot odrębnej skargi, gdzie skarżąca będzie miała prawo ubiegać się o ochronę tymczasową już pod kątem groźby realnych skutków wynikających z takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że ryzyko trudnych do odwrócenia skutków musi wynikać bezpośrednio z wykonania aktu zaskarżonego do sądu i nie należy go wiązać z ewentualnymi postępowaniami, które mogą zostać uruchomione w przyszłości (por. postanowienie NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OZ 430/24). W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu stwierdzić należy, że błędnie skarżąca wywodzi, iż Sąd winien wezwać ją do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie, przez powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że to na wnoszącym o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 sierpnia 2024 r., sygn. akt I FZ 185/24 uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie jest elementem zaliczanym do wymogów formalnych wniosku, którego brak uniemożliwiałby nadanie takiemu wnioskowi dalszego biegu. Nie ma zatem podstaw prawnych do wzywania strony o uzupełnienie wniosku w zakresie jego uzasadnienia. To wyłącznie strona, występując z wnioskiem o wstrzymanie wykonania aktu we własnym interesie, jest obowiązana do wykazania istnienia ustawowych przesłanek właściwych dla instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (i ewentualnie wszystkich innych aktów, ale mieszczących się w granicach danej sprawy sądowoadministracyjnej). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II GZ 455/12, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek strony skarżącej i nie stosuje się w odniesieniu do niej treści art. 49 p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu. Tym samym powyższy zarzut uznać należy za bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, skarżąca może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.