II OZ 47/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. W. i I. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 578/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. W. i I. W. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu wniosku D. W. i I. W. (dalej jako skarżące) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Wojewody Ł. z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, układem komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na nieruchomości przy ul. N. w Ł. (działka nr ew. [...] w obr. [...]), na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, skarżące we wniosku o wstrzymanie nie wykazały, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżące zaniechały bowiem wyczerpującego uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. Tymczasem skarżące nie podniosły argumentów, które pozwoliłyby sądowi na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zauważył, że argumenty podniesione w skardze zmierzają wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez sąd w decyzji wady w postaci naruszenia prawa. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej albowiem podejmowane jest na wstępnym etapie postępowania. Sąd uznał, że zarzuty skarżących, co do braku legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, jak również kwestia wadliwości projektu budowlanego i rozwiązań technicznych w nim zawartych, a tym samym wadliwość zapadłych w sprawie decyzji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem wymagałoby to od sądu merytorycznego rozpoznania sprawy już na etapie postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wobec tego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zdaniem Sądu, odnosi się również do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym wstrzymaniem realizacji spornej inwestycji. Dlatego nie można pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przywołany przepis wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenie na budowę należy zatem traktować w sposób wyjątkowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły skarżące, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego art. 61 § 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie sprawia, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżące domagają się zmiany zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżących niesłuszne jest stanowisko Sądu, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ponieważ zarzuty skarżących co do braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż wymagałoby to od sądu merytorycznego rozpoznania sprawy już na etapie postępowania wpadkowego. Stanowisko powyższe nie uwzględnia nowej okoliczności wynikłej po złożeniu skargi i wniosku o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie tego, ze wyrokiem z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 318/20 WSA w Łodzi uchylił decyzję SKO w Ł. z [...] stycznia 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżące przedstawiły powyższy wyrok z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy, będąca podstawą wydania pozwolenia na budowę została uchylona, oznacza to, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie był spełniony warunek umożliwiający wydanie przedmiotowego pozwolenia. W związku z tym przystąpienie do wykonywania robót budowlanych na [podstawie pozwolenia na budowę, które nie powinno być wydane w związku z brakiem decyzji o warunkach zabudowy, uzasadnia przekonanie o tym, że zachodzi poważne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenia C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (inwestor) wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła, ze wskazany w zażaleniu wyrok WSA w Łodzi jest nieprawomocny bowiem została wniesiona skarga kasacyjna. Ponadto Spółka zakwestionowała ustalenia zawarte w tym wyroku jakoby inwestycja znajdowała się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. a Prawa wodnego. Spółka twierdzi, że z mapy zagrożenia powodziowego dołączonej do odpowiedzi wynika, że taka okoliczność nie zachodzi bowiem teren inwestycji w rzeczywistości leży poza tym obszarem. Spółka stwierdziła, że w realiach sprawy nie zachodzą przesłanki wstrzymania inwestycji albowiem powodowałoby to dla niego niepowetowaną szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania. Rolą Sądu jest ocena całości materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu tym Sąd ocenia wyłącznie czy zachodzą w sprawie okoliczności, które w związku z wykonaniem aktu lub czynności mogą doprowadzić do sytuacji odpowiadającej przesłankom wstrzymania tj. do prawdopodobieństwa wyrządzenia stronie znacznej szkody czy wywołania w jej sytuacji trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nie dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem ta ocena jest na tym etapie niedopuszczalna. Takiej oceny może dokonać dopiero podczas rozpatrywania skargi. Zatem wszelkie zarzuty kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji nie stanowią o wystąpieniu przesłanek wstrzymania wykonania, chyba że zarzut ten wskazuje na zaistnienie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji takiej sytuacji wobec skarżącego, którą uprawdopodabnia wystąpienie znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Wbrew temu co podniesiono w zażaleniu Sąd I instancji nie naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. uznając, że skarżące we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawiły argumentacji, która przemawiałaby za koniecznością wstrzymania zaskarżonej decyzji. Przesłanki wstrzymania zaskarżonej decyzji nie stanowi bowiem zarzucana w skardze wadliwość tej decyzji z uwagi na brak legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy też podnoszone wady projektu budowlanego i rozwiązań technicznych w nim zawartych. Uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wskazanym w zażaleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przesądza o braku ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji bowiem wyrok ten nie jest prawomocny. NSA z urzędu ustalił, że została od niego wniesiona skarga kasacyjna. Ponadto nawet gdyby przyjąć jak chcą tego skarżące, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie na budowę, bez ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to wskazać należy, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę ważna decyzja o warunkach zabudowy istniała, a zatem wydanie pozwolenia było możliwe. Natomiast kwestia funkcjonowania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, które wydano na podstawie uchylonej nieprawomocnym wyrokiem decyzji o warunkach zabudowy będzie stanowiła ocenę Sądu rozpoznającego merytorycznie skargę złożoną w niniejszej sprawie. Zaistniały w niniejszej sprawie stan prawny, w ocenie NSA, sam w sobie nie jest podstawą do formułowania twierdzeń o prawdopodobieństwie wystąpienia okoliczności, które w sytuacji skarżących w razie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę mogą doprowadzić do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy, że to inwestor ponosi ryzyko i koszty przywrócenia terenu inwestycji do stanu poprzedniego jeśli wykona zaskarżoną decyzję (zrealizuje inwestycję) a następnie skarga na tę decyzję zostanie uwzględniona. Wobec powyższego nie można uznać, że uchylenie nieprawomocnym wyrokiem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, na podstawie której wydana została zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę w razie jej wykonania doprowadzić może do powstania w sytuacji skarżących trudnych do odwrócenia skutków czy wyrządzenia znacznej szkody. Wszelkie konsekwencje prawne i faktyczne wykonania decyzji tj. realizacji inwestycji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać uchylona przez sąd w wyniku rozpoznania skargi poniesie inwestor a nie skarżące. Funkcjonowanie w obrocie prawnym potencjalnie wadliwego pozwolenia na budowę nie świadczy o wystąpieniu dla skarżących przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponadto skarżące nie wskazały na inne okoliczności, które miałyby uprawdopodabniać wystąpienie znacznej szkody lub na trudnych do odwrócenia skutków tj. na realne, obiektywnie istniejące zagrożenia związane z bezpośrednim wykonaniem zaskarżonej decyzji w ich aktualnej sytuacji. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, która legła u podstaw zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy (brak uzyskania uzgodnienia tej decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne (szczególnego zagrożenia powodzią)) wzniesienie budynku mieszkalnego na takim terenie nie prowadzi bezpośrednio do zagrożenia jeśli organ dokona uzgodnień i wskaże szczegółowe wymagania i warunki, które następnie zostaną uwzględnione w pozwoleniu na budowę. W tym stanie sprawy, uznać należał, że Sąd I instancji słusznie odmówił uwzględnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji bowiem w istocie argumentacja przedstawione przez skarżące nie wskazywała na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sprowadzała się ona bowiem do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, której ocena jest zastrzeżona dla merytorycznej oceny skargi i nie mogła być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu wpadkowym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.