II OZ 52/14

II OZ 52 / 14 POSTANOWIENIE Dnia 28 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. i H. R. oraz M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 1038/13 w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w zakresie pkt 2- 14 w sprawie ze skargi D. S. R. na decyzję Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. II OZ 52 / 14 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wstrzymał wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie pkt 2- 14. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż D. S. R. wniósł skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nakazania H. R. i M. R. wykonania określonych w tej decyzji w pkt 2 - 14 robót budowlanych: - wydzielenia z istniejącego pomieszczenia spiżami oraz WC następujących pomieszczeń: biuro obsługi, pomieszczenie socjalne, WC i komunikacja zgodnie z rysunkami dołączonymi do oceny technicznej, - obniżenia posadzki o 15 cm celem uzyskania 2,5 m w świetle projektowanych pomieszczeń: socjalnym, WC, biurze obsługi oraz części komunikacyjnej, - wyizolowania pomieszczenia sprężarkowni (ściany i sufit) oraz pomieszczenia zaplecza technicznego narzędziowni (sufit) twardą wełną mineralną gr. 10cm i obudować płytami gkf celem obniżenia hałasu, - wykonania kanału nawiewnego 14 x 14 cm do pomieszczenia stanowiska naprawczego oraz kanału nawiewnego do istniejącego kanału naprawczego, - wypełnienia istniejących otworów okiennych w obrębie garażu na elewacji bocznej północnozachodniej pustakami szklanymi celem uzyskania przegrody El 60, - zamurowania otworu pomiędzy pomieszczeniami (biurem obsługi klienta a zapleczem technicznym narzędziownią ścianą gr. 38 cm), - wykonania niezbędnych zmian hydraulicznych w modernizowanym WC, - wykonania niezbędnych zmian w instalacji elektrycznej w zakresie przebudowanych pomieszczeń zgodnie z ocen ą techniczną, - wykonania napraw tynków i posadzek, - wykonania łatwo zmywalnych antypoślizgowych powierzchni posadzek i ścian kanału naprawczego, - obłożenia w pomieszczeniu WC ścian łatwo zmywalnymi płytkami ceramicznymi, - pomalowania w pomieszczeniach: stanowiska naprawczego, zaplecza technicznego sprężarkowni, pom. socjalnego, komunikacji ścian do wysokości 1,5 m farbami łatwo zmywalnymi, - sporządzenia dokumentacji technicznej (4 egz), która winna być opracowana przez osobę uprawnioną oraz zaopiniowania przez rzeczoznawcę d/s b.h.p. ppoż. oraz sanitarno- epidemiologicznych wraz z uzgodnieniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt 2-14, określających czynności mające na celu doprowadzenia istniejącego stanu budynku mieszkalnego do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Oceniając wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w części nie został w ogóle uzasadniony. Znamienna jest ponadto okoliczność, że skargę sporządził i podpisał profesjonalny pełnomocnik procesowy radca prawny. Wobec powyższego, brak uzasadnienia przedmiotowego wniosku winien przemawiać, co do zasady, za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadne jest w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji w części odnoszącej się do czynności wymienionych w pkt od 2 do 14 decyzji poprzedzającej, albowiem, wykonanie wymienionych czynności (mając na uwadze zakres i rodzaj robót), niewątpliwie spowoduje istotną lub trwałą zmianę, a powrót do stanu poprzedniego będzie możliwy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto samo wykonanie wskazanych robót z pewnością będzie wymagało poniesienia znacznych nakładów finansowych. Sądowi, co prawda nie jest z urzędu znana sytuacja finansowa skarżącego, jednakże biorąc pod uwagę zakres czynności, takich jak np.: obniżenie posadzki o 15 cm, wyizolowanie pomieszczeń twardą wełną, wykonanie zmian w instalacjach hydraulicznej, elektrycznej, czy też wykonanie tynków posadzek, zamurowań, stwierdzić należy, że nakazane do wykonania roboty budowlane, wymagają zaangażowania znacznych nakładów finansowych. Demontaż zaś wykonanych robót spowoduje z pewnością powstanie szkody majątkowej, albowiem będzie w dużej mierze wymagał uszkodzenia użytych części, usunięcia wykorzystanych materiałów, które nie będą mogły zostać wykorzystane ponownie. Ponadto całokształt nakazanych prac powoduje wykonanie całościowej skomplikowanej konstrukcji, mającej na celu przystosowanie pomieszczeń do zaistniałej zmiany ich użytkowania z celów mieszkalnych na cele usługowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności niniejszej sprawy dają podstawę by uznać, że wykonanie wskazanej na wstępie decyzji w części obejmującej wykonanie prac wymienionych w pkt od 2 do 14, jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może prowadzić do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Dokonując takiej oceny należy mieć przede wszystkim na uwadze obszerny zakres robót budowlanych nakazanych do wykonania. Wstrzymaniu wykonania podlegała decyzja organu I instancji, albowiem zawiera ona zakres nakazanych robót, natomiast decyzja organu II instancji utrzymała ją w mocy, nie wskazując jednocześnie zakresu czynności budowlanych. Stwierdzić przy tym należy, że niewątpliwie decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję, mieści się w katalogu spraw wydanych w granicach tej samej sprawy, a zatem dopuszczalne jest wydanie przedmiotowego postanowienia. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. i H. R. oraz M. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że na podstawie akt sprawy można wywieźć, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, podczas, gdy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem skarżący już w terminie do dnia 30 października 2013 r. dokonali stosownych zmian nakazanych im przez decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., w całości zaaprobowanych przez organ decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., a zatem niebezpieczeństwo nie istnieje, a wydatki po stronie skarżących zostały już poniesione w związku z wykonanymi przez nich pracami, 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania wniosku w jego granicach wynikających z braku merytorycznego uzasadnienia przez wnioskodawcę, skutkującego odmową wstrzymania wykonania decyzji i przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia przesłanek do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty zażalenia, uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania za II instancją, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo uczestnicy wnieśli na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku nr [...] oraz protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r., na okoliczność prawidłowości i terminowości wykonania przez skarżących decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić jednak trzeba, iż postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd, jak również przyjmowanie samodzielnych założeń stanu faktycznego sprawy, które nie były przez wnioskodawcę podnoszone, a nadto które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji, pomimo iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika, nie został uzasadniony, sam z urzędu ustalił przyczyny konieczności udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Ponadto nie sposób pominąć tego, iż dokonana skarżonym postanowieniem ocena jest niepełna. Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2013 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Przyczyn nadania tejże decyzji rygoru, a więc wymogu bezzwłocznego wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków Sąd pierwszej instancji w ogóle nie poddał swej rozwadze. Z tych też przyczyn ocena Sądu pierwszej instancji jest, co najmniej przedwczesna tym bardziej, iż to przede wszystkim na wnioskodawcy (skarżącym) ciąży obowiązek wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. również w świetle zagrożenia określonym dobrom, dla których decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W okolicznościach niniejszej sprawy ocenie należało przede wszystkim poddać to, czy wstrzymanie wykonania decyzji nie spowoduje ubezskutecznia celów, dla których ma być ona natychmiast wykonana, a więc czy nie zagrozi również innym wartościom chronionym niż tylko te, które stanowią interes skarżącego. Po drugie dostrzec również trzeba i to, iż błędnie Sąd pierwszej instancji sprowadził instytucję ochrony tymczasowej jedynie do konieczności wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Podkreślić przede wszystkim należy, iż z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wprost wynika, że postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, chociaż nie jest wykluczona możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. O ile słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że decyzja organu I instancji jest decyzją wydaną w sprawie i również istnieje możliwość wstrzymania jej wykonania, o tyle pomija fakt, iż źródło wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków stanowi w pierwszej kolejności skarżona decyzja. Dopiero, zatem jej wstrzymanie, czyniłoby koniecznym dokonanie analizy konieczności wstrzymania wcześniej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji, tym bardziej, iż tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mogłaby ona stanowić o wykonalności nałożonych na inwestora obowiązków. Nie do zaakceptowania natomiast wobec zasady dwuinstancyjnego merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organy administracyjne pozostają wnioski Sądu pierwszej instancji, jakoby decyzja organu odwoławczego nie wskazywała zakresu czynności budowlanych. Przypomnieć trzeba, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest powtórnym, merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, a nie jedynie postępowaniem kontrolnym. Znamienne przy tym pozostaje również to, iż w treści tejże (zaskarżonej) decyzji, organ II instancji powtórzył za organem I instancji, jakie obowiązki zostały nałożone na inwestora. Sama już, zatem treść tej decyzji pozwala na ustalenie, do czego inwestor został zobowiązany. Z tych też względów, za częściowo zasadne należało uznać podniesione w rozpoznawanym zażaleniu zarzuty naruszenia art. 61 § 3 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 w związku z art. 61 § 3 P.p.s.a. W odniesieniu natomiast do argumentacji, iż nakazane ww. decyzjami roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego stwierdzić trzeba, iż nie mogły one stanowić skutecznego zarzutu zażalenia, bowiem okoliczność ta nie była znana Sądowi pierwszej instancji. Charakter postępowania zażaleniowego, które ma na celu jedynie ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, czyni również niedopuszczalnym prowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, czy też ustosunkowywania się do wniosków dowodowych. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 552/05 publ. ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 17). Natomiast zauważyć trzeba, iż koszty postępowania zażaleniowego podlegają zaliczeniu do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym stanowi art. 200 P.p.s.a., a więc winny być rozliczone w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.