II OZ 532/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B., G. M. G., B. K. i Stowarzyszenia z R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2012 r., II SA/Ol 199/12 odmawiające A. B., G. M. G., B. K., "Stowarzyszeniu " oraz "Stowarzyszeniu w Olsztynie" dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 199/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej "WSA") odmówił A. B., G. M. G., B. K., "Stowarzyszeniu" oraz "Stowarzyszeniu" w Olsztynie" dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 20 marca 2012 r. A. B., G. G., B. K. oraz Stowarzyszenia", powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "ppsa") wnieśli o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu przed WSA w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Reszel dla farmy elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych Wólka Pilecka i Pilec i wskazali, iż brali udział w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania w tej sprawie będzie miał istotny wpływ na ich interes prawny, gdyż są objęci bezpośrednim oddziaływaniem planowanej farmy wiatrowej, która stanowi realne zagrożenie dla zdrowia, a jej lokalizacja usytuowana jest na trasie przelotu ptaków. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony - art. 33 § 2 ppsa - wystąpiło Stowarzyszenie podnosząc m. in., że również brało udział w postępowaniu administracyjnym, przy czym wynik postępowania w tej sprawie dotyczy wpływu na krajobraz o wysokich właściwościach kulturowych rejonu miejscowości bezpośrednio objętych planem. W zaskarżonym postanowieniu WSA wskazał, że przepis art. 33 § 1 i 2 ppsa nie stwarza podstawy do uczestnictwa innej osoby do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu także przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami - zwanej dalej "usg") nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu sądowym. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: A. B., G. M. G., B. K. i Stowarzyszenie z Reszela, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i dopuszczenia tych wnioskodawców do udziału w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony w postępowaniu ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Pełnomocnik składających zażalenie wskazał, że udział w sprawie dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje wnioskodawcom w postępowaniu przed sądem administracyjnym z mocy prawa, na prawach strony. Uprawnienie to dotyczy osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i które nie wnosiły skargi, ale których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 33 § 2 ppsa poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że sprawa wszczęta na podstawie wniosku do jednostki samorządu terytorialnego o uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pod farmę wiatrową nie jest postępowaniem administracyjnym i nie normują tego postępowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"); 2) art. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz - pomimo zastosowania literalnej wykładani - błędne przyjęcie, że sprawa, która nie kończy się wydaniem decyzji nie jest postępowaniem administracyjnym, podczas gdy każde postępowanie - jak też postępowanie w zakresie np. wniosku o wydanie warunków zabudowy czy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę czy wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie oddziaływania na środowisko uregulowane są bądź w prawie budowlanym, bądź w prawie o ochronie środowiska, co nie wyklucza, że toczy się w ich przedmiocie postępowanie administracyjne; 3) art. 93 w związku z art. 101 usg, które winny być rozpatrywane łącznie, gdzie organ nadrzędny może w określonym terminie wydać rozstrzygniecie nadzorcze, a po tym terminie jest to takie samo postępowanie jak wniesione przez osoby zainteresowane w trybie skargi do WSA na uchwałę; oraz 4) art. 3 ppsa poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym WSA orzekają w sprawach działalności administracji publicznej, w zakresie których znajduje się niniejsza sprawa, stąd nieważnym jest czy rozstrzygana jest kwestia decyzji czy uchwały, gdyż toczy się ona w trybie prawa administracyjnego w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwaną dalej "upzp"). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "ppsa") udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami kpa, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje upzp. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów usg, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wojewody na podstawie art. 93 ust. 1 usg. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a usg, przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Podstawy prawnej do dopuszczenia wnioskodawców do udziału w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi tak art. 93 jak i art. 101 usg. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kpa. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09, niepubl.). Stąd też również i ten przepis nie mógł stanowić podstawy dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu przed WSA. Nie oznacza to jednak, że wnioskodawcy są pozbawieni możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w art. 101 ust. 1 usg strona może wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew poglądowi zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie nie wyklucza możliwości wniesienia skargi przez wnioskodawców na uchwalę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 kpa oraz art. 93 w związku z art. 101 usg i art. 3 ppsa. Chybiony jest też zarzut dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 33 § 2 ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu