II OZ 646/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - Wydział II z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 241/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej budowli postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...], znak: [...] Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 241/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej budowli. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że G. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej budowli. W skardze pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ na podstawie art, 61 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ pełnomocnik skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przy jednoczesnym braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dokonanie bowiem rozbiórki na podstawie decyzji obarczonej wieloma wadami może spowodować nieodwracalne skutki. Postanowieniem z dnia 6 marca 2017 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył treść art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, jednakże po przekazaniu skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd podkreślił, że warunkiem wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu aktu lub czynności jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać przy tym należy, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 168). Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że niebezpieczeństwo, o którym mowa w powołanym wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 208). Z kolei trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w powołanym przepisie, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podkreślić przy tym należy, że wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został zawarty w skardze wniesionej na wskazaną wcześniej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej budowli. Niemniej w uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał jedynie ogólnie, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, przy jednoczesnym braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bliżej nie precyzując na czym miałby one polegać w niniejszej sprawie. Tymczasem - aby skutecznie dochodzić wstrzymania wykonania decyzji - skarżący powinien był wykazać, na czym w analizowanej sprawie miałby polegać wyrządzenie znacznej szkody lub na czym miałyby polegać trudności w odwróceniu skutków wynikających z wykonania zaskarżonej decyzji. W tym kontekście nie sposób za organem nie zauważyć, że w niniejszej sprawie konstrukcja obiektu zbudowanego z sześciu kontenerów (3 rzędy po dwa ustawione na sobie kontenery), zadaszenia i wrót, umożliwia stosunkowo łatwą ich rozbiórkę, a w razie konieczności odbudowę. Sąd podkreślił przy tym należy, że pełnomocnik skarżącego w argumentacji przywołanej w uzasadnieniu wniosku nie wskazał żadnych okoliczności pozwalających na ustalenie stanu majątkowego skarżącego, wysokości i rodzaju zobowiązań, kosztów utrzymania i realnego wpływu ewentualnego ubytku finansowego związanego z wykonaniem zaskarżonej decyzji na jego dalszą egzystencję. Tymczasem dopiero wiarygodne, poparte dokumentami źródłowymi przedstawienie aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego pozwoliłoby ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niego znaczną szkodę, czy też trudne do odwrócenia skutki, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że dokonując oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, ma obowiązek wziąć pod uwagę okoliczności sprawy wynikające z akt, ale to nie zwalnia wnioskodawcy z przedstawienia argumentacji na poparcie złożonego wniosku, która nie może się ograniczać do ogólnikowych twierdzeń dotyczących wyrządzenia mu szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że wnioskodawca nie wykazał, iż w niniejszej sprawie występowały przesłanki niezbędne do uwzględnienia jego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd, dokonując analizy akt sprawy, nie dopatrzył się również występowania przesłanek ustawowych warunkujących uwzględnienie wniosku skarżącego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G. S., reprezentowany przez r.pr. D. B., zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnienia zażalenia podkreślono, że w toku postępowania strona skarżąca wskazała, iż w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przy jednoczesnym braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Dokonanie bowiem rozbiórki na podstawie decyzji obarczonej wieloma wadami może spowodować nieodwracalne skutki. Unicestwienie przedmiotowego obiektu siłą rzeczy doprowadzi do nieodwracalnych skutków, a nadto do powstania szkody po stronie skarżącego. Podniesiono, że obowiązujące przepisy nie wskazują jakie dowody, czy też argumenty winny być przedstawione na uprawdopodobnienie skutków wykonania nakazu rozbiórki obiektu, który w swej konstrukcji jest - wbrew temu, co twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ("za organem") - złożony. W ocenie skarżącego nieuprawnionym jest twierdzenie Sądu I instancji, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżący miał obowiązek (by wniosek został rozpatrzony pozytywnie) przedstawić "dokumenty źródłowe przedstawiające jego aktualny stan majątkowy". Stwierdzono, że z brzmienia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. to nie wynika. Jednocześnie podkreślono, że Sąd uzależniając wstrzymanie wykonania decyzji od "przedstawienia dokumentów przedstawiających aktualny stan majątkowy" skarżącego (nie wskazując o jakie dokumenty chodzi), faktycznie kreuje nowe przesłanki wstrzymania rozstrzygnięcia administracyjnego oraz żąda udowodnienia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego przez wykonanie decyzji o rozbiórce. Jest to działanie, które nie ma podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (§ 3). W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy, przy czym wypada podkreślić, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Wskazać należy, iż w przypadku decyzji o rozbiórce ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymywania wykonalności decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Od oceny Sądu zależy czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Jednocześnie przypomnieć należy, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., II OZ 155/05, OSS 2005/3/72). Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę i wynikające z akt sprawy przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku wskazał rodzaj aktu, o którego wstrzymanie wnioskuje. Wprawdzie rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wskazał wprost w czym miałaby się wyrażać znaczna szkoda w majątku oraz jakie skutki wykonania decyzji miałyby charakter nieodwracalny, to jednak należy przyjąć, iż rozbiórka przedmiotowej budowli pełniącej w istocie funkcję budynku gospodarczo - magazynowego, o dużych gabarytach, gdyż zbudowanej z sześciu kontenerów (3 rzędy po dwa ustawione na sobie kontenery), zadaszenia i wrót, może spowodować wyrządzenie znacznej szkody. I chociaż skarżący nie wskazał konkretnej wysokości tej szkody, to mając na uwadze koszty realizacji przedmiotowej budowli i koszty związane z rozbiórką tej budowli, należy przyjąć, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować znaczną szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych z reguły powoduje uszczerbek majątkowy, który może stanowić znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto o znacznej szkodzie w tym szkodzie majątkowej można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Z treści protokołu kontroli, sporządzonego w dniu 8 czerwca 2016 r. (k. 12 verte akt PINB) przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. na nieruchomości skarżącego położonych w O. przy ul. [...], wynika, że przedmiotowa budowla jest skarżącemu potrzebna do prowadzenia działalności gospodarczej, na co wskazuje fakt, wykorzystania obiektu jako gospodarczo-magazynowego. Nadto wewnątrz tego obiektu zamontowana jest instalacja monitoringu, co ma wpływ na ocenę kosztów budowy i rozbiórki oraz możliwości wyrządzenia szkody na skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Stąd też należało uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił przesłanki zastosowania przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji z mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest wstrzymanie wykonania z mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.