II OZ 698/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 906/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Rady Gminy [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 czerwca 2018 r. w sprawie II SA/Wa 906/18 odrzucił skargę Rady Gminy [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 12 ust. 3 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018 poz. 130) oraz art. 9 § 1 ustawy Kodeksu wyborczy wynika, że Kodeks wyborczy oraz ustawa z 11 stycznia 2018 r. zawierają odmienną, od generalnie stosowanej, regułę liczenia terminu do dokonania określonej czynności przewidzianej prawem z powodu której decyduje tu bezpośredni wpływ skargi do Sądu. W postępowaniach wyborczych prowadzonych przed organami, przed którymi mają zastosowanie przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawarte w nich regulacje dotyczące ustalania zachowania terminu ustępują przepisowi art. 9 § 1 ustawy Kodeks wyborczy. Są to przepisy szczególne, których nie można interpretować w oparciu o normy nie związane z ww. ustawami. Tryb i postępowanie w sprawach wyborczych jest regulacją specjalną i odrębną od trybu wnoszenia skarg przewidzianego w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ratio legis art. 9 § 1 Kodeks wyborczy i art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. jest zapewnienie szybkości postępowania w sprawach wyborczych. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podana do publicznej wiadomości w dniu [...] maja 2018 r., a zatem ostatnim dniem 3 dniowego terminu na jej zaskarżenie do Sądu był [...] maja 2018 r. Tymczasem jak wynika z prezentaty Biura Podawczego Sądu, skarga do Sądu wpłynęła w dniu 25 maja 2018 r., zatem z przekroczeniem trzy dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Rada Gminy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w aktualnym stanie prawnym do prawa wniesienia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie podziału gminy na okręgi wyborcze, nie ma zastosowania art. 9 § 1 ustawy Kodeks wyborczy, ale stosuje się zasady wnoszenia skarg przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w art. 83 § 3 tej ustawy. Wskazano, że nowelizacja art. 420 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018 poz. 130) w zakresie prawa zaskarżenia orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do sądu administracyjnego, stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże z woli ustawodawcy przepis art. 420 w nowym brzmieniu, na podstawie art. 19 pkt 1 ustaw z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018 poz. 130), wejdzie w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2019 r. Oznacza to, że do dnia 31 grudnia 2018 r. prawo wniesienia skargi na orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej, podlega reżimowi normatywnemu przewidzianemu w art. 12 ust. 3 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018 poz. 130). Przepis art. 12 ust. 3 powołanej ustawy nie odsyła do całości przepisów Kodeksu wyborczego, w tym do art. 9 § 1. W konsekwencji skarżący składając skargę w dniu 24 maja 2018 r. za pośrednictwem placówki pocztowej dochował wymaganego prawem terminu. Ponadto wskazano, że niemożność wniesienia skargi do sądu ograniczałoby w znaczny sposób prawo do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, a sam skarżący nie został pouczony w prawidłowy sposób, że skarga ma wpłynąć do Sądu w terminie 3 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018 poz. 130) wprowadzono zmiany w ustawie z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.) w tym zmieniono art. 420 normując zaskarżalność postanowień komisarza wyborczego, a następnie zaskarżalność postanowień Państwowej Komisji Wyborczej. Według art. 420 § 1 nowego brzmienia Kodeksu wyborczego "Na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Państwowa Komisja Wyborcza rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącemu skargę oraz komisarzowi wyborczemu". W art. 420 § 2 nowego brzmienia Kodeksu wyborczego unormowano zaskarżalność na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc "Na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie". To nowe brzmienie art. 420 nadano w powołanej ustawie z 11 stycznia 2018 r. w art. 5 pkt 110. W przepisie końcowym tej ustawy w art. 19 unormowano wejście w życie, stanowiąc, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem między innymi art. 5 pkt 110, stanowiąc, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. W okresie przejściowym materię będącą przedmiotem regulacji w art. 420 w nowym brzmieniu Kodeksu wyborczego, unormowano w art. 12 ust. 3 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r., stanowiąc "Przepis art. 420 ustawy, o której mowa w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym, że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie". Artykuł 12 ust. 3 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 420 Kodeksu wyborczego w dotychczasowym brzmieniu. Odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga ustalenia, czy ze względu na zmiany wprowadzone w Kodeksie wyborczym ma zastosowanie. Uwzględniając regulację art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. nie ma podstaw do odrzucenia stosowania art. 420 w dotychczasowym brzmieniu. Regulacja zawarta w art. 420 Kodeksu wyborczego jest uzupełniona regulacją weryfikacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Przesądza to o całościowej regulacji, a nie o odrębnej przedmiotowo regulacji zawartej w art. 12 ust. 3 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. Regulacja w ustawie zmieniającej ustawę Kodeks wyborczy w przepisach końcowych materii uzupełniającej przez uregulowanie prawa do sądu administracyjnego nie daje podstaw do wyprowadzenia braku unormowania zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu, odchodząc od regulacji szczególnej w Kodeksie wyborczym na zasady ogólne wynikające z regulacji prawa postępowania. Dla ustalenia zachowania terminu zastosowanie ma art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, który stanowi: "Ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumenty do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku". Skarga wnoszona na podstawie Kodeksu wyborczego jest odrębnym rodzajem skargi od skargi regulowanej w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy do skarg, o których stanowi art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 3 § 3 "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach". Regulacja w przepisach ustawy szczególnej ma pierwszeństwo przed regulacją w ustawie procesowej. Artykuł 9 § 1 Kodeksu wyborczego ustanowił regułę ogólną dla zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak w art. 12 ust. 3 ustawy z 11 stycznia 2018 r. odesłania do art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego nie daje podstaw do wykładni, że wyklucza jej zastosowanie. Odesłanie to było zbędne, skoro postanowiono o odpowiednim stosowaniu art. 420 Kodeksu wyborczego. Przesądziło to, że mieści się regulacja art. 12 ust. 3 w materii regulacji Kodeksu wyborczego. Przepis prawa zawarty w ustawie zmieniającej ustawę macierzystą przez nadanie przepisom ustawy macierzystej nowego brzmienia lub uzupełniającej regulację przepisów ustawy macierzystej wchodzi w zakres przedmiotowej regulacji tej ustawy i podlega regulacji tej ustawy, w tym przepisom ogólnym tej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro zażalenie nie jest zasadne, na mocy art. 197 § 1 w związku z art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.