II OZ 758/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Ł. i M.S. działających pod firmą [...] s.c. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 641/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. Ł. i M.S. działających pod firmą [...] s.c. w [...] na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 8 maja 2023 r. nr P.7722.30.2023 17MMa w przedmiocie wstrzymania budowy urządzenia reklamowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 641/23, po rozpoznaniu wniosku M.Ł. i M.S. działających pod firmą [...] s.c. w [...] (dalej skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 8 maja 2023 r., w przedmiocie wstrzymania budowy urządzenia reklamowego. Motywując rozstrzygnięcie Sąd przytoczył motywy wniosku w którym podano, że do czasu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących właściwego zaadresowania postanowienia, jego wykonanie powinno zostać wstrzymane, gdyż rozbiórka urządzenia doprowadzi do nieodwracalnych skutków w majątku adresata decyzji. Skarżący wskazali, że poniesienie kosztów związanych z wykonaniem nakazu rozbiórki, w przypadku uznania, że inny podmiot powinien był być zobowiązany do jego wykonania, spowoduje powstanie roszczenia regresowego od zarządcy nieruchomości, być może także w stosunku do skarżących. Sąd oceniając zasadność wniosku stwierdził, że skarżący nie wskazują żadnych okoliczności, które można zakwalifikować jako zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, jeśli zaskarżone postanowienie - wydane w sprawie dotyczącej wstrzymania budowy urządzenia reklamowego - zostałoby wykonane. Skoro postanowieniem tym wstrzymano wykonanie robót budowlanych to brak jest podstaw, aby wywodzić z tego zagrożenie, gdyż skutkiem wstrzymania wykonania robót jest wyłącznie obowiązek powstrzymywania się skarżących od wykonywania wszelkich robót budowlanych. Podkreślił, że powstrzymanie się od prowadzenia robót budowlanych samo w sobie nie doprowadzi do wszczęcia postępowania legalizacyjnego czy orzeczenia nakazu rozbiórki. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych poprzedza dalsze czynności organu, który zadecyduje czy wszczynać postępowanie legalizacyjne, czy też orzec nakaz rozbiórki. Sąd wyjaśnił także, że skutki w postaci możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej lub obowiązku rozbiórki w razie niewykonania postanowienia czy nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia, a tylko skutki związane z jego wykonaniem (powstrzymanie się od robót budowlanych) mają prowadzić do wystąpienia w sytuacji skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Mając zatem na uwadze charakter kwestionowanego postanowienia oraz przyszłe obawy związane z jego wykonaniem, Sąd oddalił wniosek na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej określanej jako K.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego. Drugi zarzut odniesiony został do art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik przytoczył treść zarzutów skargi i stanowisko Sądu zawarte w kwestionowanym postanowieniu konstatując, że nie można się z nim zgodzić. Stwierdził, że każde ostateczne postanowienie ma wpływ na sprawność finansową skarżących, prowadzących działalność gospodarczą. W szczególności może być zarówno w stosunku do nich samych, jak i w stosunku do spółki cywilnej badane przez biegłego rewidenta lub przy ustalaniu zdolności kredytowej i nie jest możliwym do przewidzenia jak oceni to ten podmiot nawet pomimo wyjaśnień skarżących. Wskazał też, że w uzasadnieniu postanowienia Sąd nie wyjaśnił dokładnie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Przy rozpoznawaniu wniosku skarżących podstawowe znaczenie miało to, że przedmiotem skargi jest postanowienie organu nadzoru budowlanego, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) wstrzymano budowę urządzenia reklamowego oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu (art. 48a ust. 1 ustawy) i konsekwencjach jego niezłożenia w wymaganym terminie w postaci wydania decyzji o rozbiórce obiektu lub jego części (art. 49e pkt 1 ustawy). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wstrzymanie budowy miało związek z ustaleniem, że nie dokonano zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, a sam obiekt usytuowany jest w zbyt małej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Słusznie zatem Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie legalizacyjne, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, brak jest więc przesłanek do wydania postanowienia o wstrzymaniu jego wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Okoliczność, że postępowanie legalizacyjne może być kontynuowane nie usprawiedliwia z tego powodu udzielenia ochrony tymczasowej przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki wiązać się mogą z dalszym etapem postępowania, w ramach którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z realizacją przedmiotowego urządzenia. Zarazem pełnomocnik skarżących zarówno we wniosku, jak i rozpoznawanym zażaleniu nie przedstawił obiektywnych okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Oczywistym jest, że każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Skutki w tym zakresie są oczywiste i zawsze prowadzą do ujemnych następstw polegających na zmniejszeniu majątku zobowiązanego. Nie wynikają one jednak z zaskarżonego postanowienia objętego wnioskiem. Jednocześnie na etapie jego rozpoznania nie jest możliwe weryfikowanie zarzutów względem zaskarżonego postanowienia, będą one przedmiotem oceny przy merytorycznym rozpoznaniu skargi. Niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż sądy administracyjne nie stosują jej przepisów, bowiem dokonując kontroli działalności administracji publicznej prowadzą postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zatem prawidłowo i skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów K.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera też wszystkie elementy wymagane przez art 141 § 4 P.p.s.a. (stosuje się go odpowiednio do postanowień w związku z art. 166 P.p.s.a.), w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku. Stanowisko zostało wyrażone w sposób jednoznaczny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Pełnomocnik poza ogólnikowym stwierdzeniem o niewystarczającym uzasadnieniu przez sąd swojego stanowiska nie naprowadza zresztą argumentacji, w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Odnotowania wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po wydaniu zaskarżonego postanowienia wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 641/23 oddalił skargę skarżących na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2023 r. w przedmiocie wstrzymania budowy urządzenia reklamowego. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozpoznanie wcześniej złożonego zażalenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.