II OZ 764/16

Dnia 2 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Gdańska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 312/15 o odrzuceniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 312/15 w sprawie ze skargi Z. L. i P. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku tego sądu z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 312/15 w sprawie ze skargi Z.L. i P.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia wskazano, że WSA w Gdańsku ww. wyrokiem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W motywach postanowienia wywiedziono, że Prezydent Miasta Gdańska w sprawie ze skargi Z. i P. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], nie był ani stroną ani uczestnikiem postępowania na prawach strony. Sąd wojewódzki swoje stanowisko wspierał odesłaniem do poglądów prezentowanych w judykaturze, w tym w orzeczeniach składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego Od wyroku wydanego w tej sprawie, pismem z dnia 4 marca 2016 r., Prezydent Miasta Gdańska wniósł skargę kasacyjną. Sąd a quo zauważył ponadto, że skarżącemu kasacyjnie, który wydawał decyzję administracyjną jako organ I instancji, nie doręczono wyroku wraz z uzasadnieniem, co dodatkowo czynić ma skargę kasacyjną niedopuszczalną. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Gdańska nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez sąd wojewódzki w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 312/15. Skarga kasacyjna wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony jest zaś niedopuszczalna. Zażaleniem – reprezentowany przez pełnomocnika - Prezydent Miasta Gdańska zaskarżył ww. postanowienie w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 1 w zw. z art. 12 i art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Gdańska nie był uczestnikiem na prawach strony postępowania, mimo iż uchylona w pkt 1 zaskarżonego wyroku decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. została wydana na jego wniosek, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że Prezydent Miasta Gdańska nie był legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 178 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i bezpodstawnego odrzucenia skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe żalący się organ wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu podnosi, że uchylona zaskarżonym wyrokiem decyzja I instancji została wydana na wniosek Prezydenta Miasta Gdańska działającego jako zarządca drogi. W odpowiedzi Z.L. i P.L. na zażalenie wniesiono o jego oddalenie oraz utrzymanie w mocy postanowienia sądu I instancji z dnia 30 marca 2016 r. Skarżący wskazują, że wbrew wywodom zawartym w zażaleniu, organ I instancji decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. wydał na ich żądanie, we wznowionym postępowaniu dotyczącym uprzedniego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Treść powołanego przepisu wskazuje, iż prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Natomiast druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na konieczność obrony również obiektywnego porządku prawnego. W niniejszej sprawie skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 marca 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do WSA w Gdańsku złożyli Z. i P.L.. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2015 r. W przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta Gdańska nie występował zatem w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro zatem żalący się organ orzekał jako organ I instancji w sprawie administracyjnej, to fakt ten wyłącza możliwość dochodzenia przez niego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym wyklucza jego legitymację proesową w tej sprawie. Wskazać nadto należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 – [w:] CBOSA). W konsekwencji braku uprawnienia organu jednostki samorządu terytorialnego, któremu prawo powierza właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, możliwość dochodzenia interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., I OPS 2/15, Lex 1976314) przyjąć należy, że organ I instancji nie jest w takiej sprawie uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Organ, który orzekał w sprawie administracyjnej w I instancji nie jest "osobą, która brała udział w postępowaniu administracyjnym" w rozumieniu art. 33 § 1 Ppsa. Prezydenta Miasta Gdańska nie zawiadamiano o terminie rozprawy, ani sąd I instancji nie doręczał mu wyroku wraz z uzasadnieniem. Nie jest przy tym uzasadnione stanowisko zawarte w zażaleniu, jakoby decyzję organu I instancji wydano na wniosek żalącego się, trafnie w odpowiedzi na zażalenie wskazano, że decyzję tę wydano w istocie na wniosek skarżących, domagających się uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, zarzut podniesiony w zażaleniu należało uznać za niezasadny. Jako organ I instancji Prezydent Miasta Gdańska nie jest bowiem stroną postępowania sądowoadministracyjnego i nie służy mu prawo zaskarżania w trybie skargi kasacyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszących się do decyzji administracyjnych wydawanych na skutek odwołań od jego decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.