II OZ 952/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1341/17 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: oddalić zażalenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] nakazującą inwestorowi Z. P. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w T. Po rozpoznaniu wniosku H. P., która nabyła ww. nieruchomość w drodze darowizny w 2013 r., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] dotyczącą rozbiórki budynku mieszkalnego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] znak: [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wskazaną decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie MWINB z dnia [...] listopada 2016 r. H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie GINB. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1341/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "P.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji dotyczących nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. Stwierdził, że dopiero w przypadku zaistnienia podstaw do wstrzymania zaskarżonego aktu, sąd może wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Pojęcie granice tej samej sprawy i granice sprawy, której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym - utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego, zaś wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto decyzje dotyczące nakazu rozbiórki. Podniósł, że skoro skarżąca nie wystąpiła o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia nie jest możliwe wstrzymanie decyzji objętych wnioskiem. Nawet gdyby wnioskiem objęto zaskarżone postanowienie, wniosek taki nie mógł by zostać uwzględniony. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego to spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie kwalifikują się do wykonania te akty prawne, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki. Przymiotu wykonalności nie mają akty odmowne. Sąd stwierdził, że postanowienie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem dotyczące odmowy wznowienia postępowania administracyjnego nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie wywołuje skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania. W stosunku do zaskarżonego aktu nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję kończącą postępowanie, o wznowienie którego wniesiono. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutek. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Skarżąca domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub zmiany zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji. Wnosi także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przewidzianych. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki wstrzymania zaskarżonej decyzji podczas gdy wykonanie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego grozi wyrządzeniem skarżącej znacznej szkody i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, a decyzje objęte wnioskiem o wstrzymanie wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy objętej skargą na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podnosi, że możliwe jest wstrzymanie innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Ponieważ zaskarżone postanowienia mają ścisły związek z wydanymi decyzjami i dotyczą tej samej sprawy, zdaniem Skarżącej zasadny jest wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca uważa, że skoro zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i nie nakłada obowiązków, to należy przyjąć, iż uprawnienie z art. 61 § 3 P.p.s.a. dotyczy wstrzymania innych aktów, które wykonaniu podlegają - tj. decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego. Ponieważ żaden istniejący akt administracyjny nie ma wpływu na wykonanie decyzji nakazujących rozbiórkę ich wstrzymanie wykonania powinno nastąpić, jeżeli spełnione zostały ogólne przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd powinien był zbadać czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ogólne wstrzymania, bowiem decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki pozostają w granicach sprawy głównej, której skarga dotyczy. Decyzja rozbiórkowa obiektu budowlanego wywołuje ze swej istoty znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd I instancji prawidłowo w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skarżąca domaga się bowiem wstrzymania wykonania decyzji wydanych w postępowaniu innym niż wyznaczają to granice sprawy, której dotyczy jej skarga. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie MWINB z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] nakazującą inwestorowi Z. P. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w T. Skarżąca powołuje się na ścisły związek zaskarżonego postanowienia z decyzją dotyczącą rozbiórki ale powiązanie to nie świadczy w żaden sposób, o tym że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana w postępowaniu, którego granice określa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego tego nakazu rozbiórki. Norma art. 61 § 3 zdanie 3 P.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe dla zakresu stosowania ww. przepisu będzie mieć zatem, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Wskazać należy, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa postępowania toczącego się w sprawie tej decyzji i zaskarżonego postanowienia. O odrębności tych postępowań, świadczy odmienność podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Natomiast podstawą wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania stanowiły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące warunki wszczęcia postępowania w celu wzruszenia decyzji ostatecznej. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzje organów II i I instancji nie mogły być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Stąd też wniosek podlegał oddaleniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem art. 61 § 3 P.p.s.a objęte są zarówno akty zaskarżone, jak i wydane w I. instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Biorąc pod uwagę, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w T., uznać należy, że skarżąca zwróciła się o wstrzymanie decyzji która nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. Sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy ono sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy tożsame przedmiotowo i podmiotowo. Z taką zaś sytuacją będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, takiego samego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. II GZ 246/10 i uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w którym wydana została decyzja objęta przedmiotowym wnioskiem o ochronę tymczasową, to między tymi sprawami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Postępowanie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest odrębną sprawą od postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki. Wstrzymanie przez Sąd decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji byłoby możliwe dopiero po wszczęciu przez organ postępowania wznowieniowego. NSA podziela także pogląd, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie nadaje się do wykonania i takiego wykonania nie wymaga. Poprzez odmowę wznowienia nie nakłada na adresata jakiegokolwiek obowiązku działania lub powstrzymania się od działania. Z uwagi na swój przedmiot (zawarte rozstrzygnięcie) nie ma wpływu na powinność określonego działania jej adresata. Istnienie nakazu rozbiórki nie wynika z zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ale z faktu, że ostateczna decyzja rozbiórkowa nie została dotychczas podważona w przewidzianym do tego trybie. Zaskarżona decyzja rozstrzyga jedynie kwestię proceduralną (odmawia wznowienia postępowania), która nie powoduje dla jej adresata żadnych obowiązków. Skoro decyzje, których wstrzymania wykonania domaga się skarżąca nie są aktami wydanymi w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga to nie było możliwe wstrzymanie wykonania tych decyzji, co potwierdził Sąd I instancji odmawiając uwzględnienia wniosku w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.