II SA 1931/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Andrzeja K. na decyzję dowódcy Garnizonu W. z dnia 22 maja 2001 r. w przedmiocie zasiłku pogrzebowego - oddala skargę. Dowódca Jednostki Wojskowej (...) w W. decyzją z dnia 7 maja 2001 r. odmówił Andrzejowi K. wypłacenia zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci teściowej. W uzasadnieniu podał, że przepis art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy przewiduje zasiłek pogrzebowy dla żołnierza, który pokrył koszty pogrzebu członka swej rodziny. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia "członka rodziny". W związku z tym należało kierować się treścią art. 77 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określającego pojęcie członka rodziny dla potrzeb zasiłku pogrzebowego z ubezpieczenia społecznego. Członkiem rodziny, w świetle tego przepisu, nie jest teść /teściowa/ i dlatego żądanie wypłacenia zasiłku pogrzebowego nie jest zasadne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją dowódcy Garnizonu W. z dnia 22 maja 2001 r. Organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Andrzej K. zaskarżył ostateczną decyzję dowódcy Garnizonu W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia obu decyzji podjętych w tej sprawie. Zarzucił, że podstawą określenia pojęcia członka rodziny w celu wypłacenia żołnierzowi zasiłku pogrzebowego nie może być ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ ustawa o uposażeniu żołnierzy zawiera odrębną instytucję prawną zasiłku pogrzebowego, niepowiązaną z zasiłkiem pogrzebowym z powszechnego ubezpieczenia społecznego. Inne są cele tych dwóch świadczeń. Celem zasiłku pogrzebowego, wypłacanego na podstawie art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy jest udzielenie żołnierzowi pomocy finansowej w sytuacji szczególnej, gdy wykonując swe obowiązki poniósł koszty pogrzebu członka rodziny. Zdaniem skarżącego aktualną wykładnię pojęcia członka rodziny dla potrzeb zasiłku pogrzebowego daje zarządzenie nr 10/MON Ministra Obrony Narodowej do czasu uzupełnienia przepisów w tym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, określającego krąg członków rodziny zobowiązanych do pochówku. W odpowiedzi na skargę dowódca Garnizonu W. wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że skarżący nie przedłożył właściwemu organowi wojskowemu żadnego dowodu pokrycia kosztów pogrzebu teściowej. Koszty tego pogrzebu pokryła bowiem żona skarżącego, która otrzymała z tego tytułu zasiłek pogrzebowy z ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo żołnierza zawodowego do zasiłku pogrzebowego z tytułu poniesionych kosztów pogrzebu członka rodziny regulują przepisy art. 20 ust. 3, 3a i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. 2002 nr 76 poz. 693/. Przepis ust. 3a został wprowadzony przepisem art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. zmieniającej m.in. ustawę o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 81 poz. 877/, obowiązującym od 8 listopada 2001 r. Stanowi on, że zasiłek pogrzebowy dla żołnierza wypłaca się na następujących członków rodziny żołnierza zawodowego: 1/ małżonka albo byłego małżonka żołnierza zawodowego, wobec którego w dniu śmierci żołnierz był zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych, 2/ dzieci własne żołnierza, dzieci jego małżonka, dzieci przysposobione i przyjęte na wychowanie, w tym w ramach rodziny zastępczej, albo inne dzieci, których opiekunem prawnym został ustanowiony żołnierz lub jego małżonek, 3/ rodziców i byłych prawnych opiekunów żołnierza zawodowego albo jego małżonka. Przed 8 listopada, w czasie wydania obu decyzji w tej sprawie ustawa o uposażeniu żołnierzy nie określała pojęcia członka rodziny, po śmierci którego żołnierzowi zawodowemu przysługiwał zasiłek pogrzebowy. Natomiast przed wydaniem decyzji będących przedmiotem skargi regulację taką zawierało zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 10/MON z dnia 23 marca 1993 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy /Dz.Rozk. MON 1993 poz. 7 ze zm./. Przepis par. 38 tego zarządzenia wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o uposażeniu żołnierzy zaliczał dla potrzeb zasiłku pogrzebowego do członków rodziny żołnierza rodziców i byłych opiekunów żołnierza lub jego małżonka. Ustawą z dnia 7 lipca 1999 r. zmieniającą ustawę o uposażeniu żołnierzy zmieniono jednak treść art. 45 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, pozbawiając Ministra Obrony Narodowej z dniem 1 lipca 1999 r. kompetencji do określania członków rodziny żołnierza zawodowego i żołnierza służby okresowej uprawnionego do zasiłku pogrzebowego. W ślad za tym z dniem 15 sierpnia 2000 r. zostało formalnie uchylone wspomniane zarządzenie nr 10/MON z dnia 23 marca 1993 r., rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 62 poz. 729/. Wynika z tego, że w okresie od 1 lipca 1999 r. /a co najmniej od 15 sierpnia 2000 r./ do 8 listopada 2001 r. ustawa o uposażeniu żołnierzy ani wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie określały pojęcia członka rodziny, po którym żołnierz zawodowy ma prawo do zasiłku pogrzebowego. Tej luki prawnej nie można - zdaniem Sądu - usunąć kierując się treścią nieobowiązującego w czasie podjęcia zaskarżonych decyzji zarządzenia nr 10/MON z dnia 23 marca 1993 r. Poza formalnym uchyleniem tego aktu istotne znaczenie ma fakt, że jeszcze wcześniej /1 lipca 1999 r./ stracił on w omawianym zakresie podstawę ustawową. W zaskarżonej decyzji odwoławczej organ wojskowy przyjął, że w celu ustalenia kręgu członków rodziny, po których żołnierzowi zawodowemu przysługuje zasiłek pogrzebowy należy sięgnąć do aktu prawnego, regulującego podobną materię, a więc do ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm./. Ustawa ta przewiduje prawo do zasiłku pogrzebowego oraz określa w związku z tym świadczeniem pojęcie członka rodziny /art. 77 ust. 2 i art. 67/. W rozumieniu tych przepisów nie jest członkiem rodziny rodzic współmałżonka /teść, teściowa/. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego nie narusza prawa. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że istnieją prawne powiązania pomiędzy regulacjami dotyczącymi zasiłków pogrzebowych dla osób z kręgu żołnierzy zawodowych, a regulacjami o charakterze powszechnym, zawartymi w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Wynikają one choćby z faktu, że obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu na ogólnych zasadach podlegają żołnierze zawodowi, którzy podjęli służbę po wejściu w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /art. 6 ust. 3 tej ustawy - Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Ponadto, poza zasiłkami pogrzebowymi dla żołnierza zawodowego w razie śmierci określonej osoby i dla określonej osoby w razie śmierci żołnierza, objętymi ustawą o uposażeniu żołnierzy istnieją zasiłki pogrzebowe, przewidziane w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin /Dz.U. 1994 nr 10. poz. 36 ze zm./. Zasiłki pogrzebowe na podstawie tej ustawy przysługują żołnierzowi zawodowemu, uprawnionemu do zaopatrzenia emerytalnego, po śmierci członka jego rodziny i członkowi rodziny po śmierci takiego żołnierza /art. 1 i art. 2 pkt 1e/. Według art. 26 tej ustawy zasiłek pogrzebowy przysługuje w wysokości i na zasadach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, czyli obecnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego. To oznacza, że członkiem rodziny dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku pogrzebowego żołnierza korzystającego z zaopatrzenia emerytalnego jest osoba, o której mowa w art. 67 ust. 1 i 2 ustawy emerytalno-rentowej. Nie jest nim zaś rodzic współmałżonka. NSA w składzie orzekającym nie dostrzega żadnych istotnych racji /poza wolą ustawodawcy/, aby dla potrzeb zasiłku pogrzebowego zróżnicować pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, w zależności od tego, czy pełni on służbę wojskową, czy też korzysta z zaopatrzenia emerytalnego, w szczególności aby w przypadku żołnierza pełniącego służbę nadawać temu pojęciu szerszy zakres znaczeniowy, czyli przyznać mu uprawnienia dalej idące niż żołnierzowi "emerytowanemu", którego sytuacja ekonomiczna jest często gorsza od żołnierza pozostającego w służbie. W okresie wspomnianej przerwy, do czasu nowelizacji ustawy o uposażeniu żołnierzy dokonanej z dniem 8 listopada 2001 r. nie było zatem żadnych podstaw prawnych do przyznania żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę prawa do zasiłku pogrzebowego po zmarłych rodzicach współmałżonka /teścia, teściowej/. W takiej sytuacji określenie pojęcia członka rodziny żołnierza zawodowego uprawnionego do zasiłku pogrzebowego na podstawie ustawy o uposażeniu żołnierzy przez odwołanie się do ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest - zdaniem Sądu -stosowaniem prawa na zasadzie analogii. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach nie stanowiły bowiem materialne - prawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy o zasiłek. Tą podstawą jest art. 20 ust. 3 ustawy o uposażeniu żołnierzy w brzmieniu sprzed 8 listopada 2001 r., a przepisy art. 77 ust. 2 w związku z art. 67 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posłużyły jedynie wyjaśnieniu znaczenia tego przepisu. Mając to na wszystko na uwadze Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzekł, jak w sentencji.