II SA 710/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "E." Spółka Akcyjna na decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (...) w przedmiocie uznania za zakład pracy chronionej - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Pełnomocnik rządu do spraw osób niepełnosprawnych decyzją z 21 grudnia 1999 r. stwierdził utratę z dnia 21 kwietnia 1999 r. statusu zakładu pracy chronionej przez "E." Spółkę Akcyjną, przyznanego decyzją tegoż pełnomocnika z 30 grudnia 1997 r. W uzasadnieniu podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej z upoważnienia pełnomocnika przez przedstawicieli Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ustalono, iż "E." SA w okresie od 21 kwietnia 1999 r. otworzyła 12 oddziałów w całym kraju. W tym dniu otworzyła oddział w G., nie powiadamiając o tym pełnomocnika i nie przedkładając postanowienia Okręgowej Inspekcji Pracy stwierdzającego spełnienie warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Takich postanowień nie przedłożono także w kilku innych przypadkach. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ministra pracy i polityki społecznej z 9 lutego 2000 r. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził m.in., że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż "E." 21 kwietnia 1999 r. wynajęła w G. lokal na prowadzenie działalności gospodarczej, jednakże nie wystąpiła z wnioskiem do PIP o wydanie postanowienia stwierdzającego spełnienie warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji i zatrudnieniu niepełnosprawnych, co zostało stwierdzone podczas kontroli PIP przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 1999 r. O wydanie takich postanowień dotyczących innych oddziałów wystąpiła ze znacznym opóźnieniem w stosunku do ich uruchomienia. Pełnomocnik dowiedział się za pośrednictwem Urzędu Kontroli Skarbowej w O., że "E." posiada też obiekty - zakłady pracy chronionej w B., E. i w O. Oddziały w E. i S. nie uzyskały wymaganego postanowienia PIP Wyniki kontroli PIP wskazują, że siedem oddziałów spółki "E." nie spełnia wymagań niezbędnych do otrzymania statusu zakładu pracy chronionej. Minister pracy i polityki społecznej nie podzielił również stanowiska skarżącej co do tego, że decyzja o stwierdzeniu utraty statusu zakładu pracy chronionej ma charakter konstytutywny. Zdaniem ministra jest to decyzja deklaratywna, zawiadamiająca tylko o utracie uprawnień wynikających z samej ustawy i dlatego nie ma przeszkód, aby została podjęta z mocą wsteczną. "E." SA w B. zaskarżyła ostateczną decyzję ministra pracy i polityki społecznej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie obu decyzji podjętych w tej sprawie. Podała, że organy nie wykazały okoliczności wskazujących, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w przepisach art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i że wobec tego nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, określone w art. 30 ust. 3 tej ustawy. Wydanie takiej decyzji jest - zdaniem skarżącej - dopuszczalne tylko w razie jednoczesnego naruszenia wszystkich obowiązków określonych w art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy. Organy obu instancji zarzuciły skarżącej niepowiadomienie pełnomocnika o utworzeniu oddziałów spółki. Naruszenie tego obowiązku nie uzasadnia jednak, w świetle art. 30 ust. 3 ustawy, pozbawienia statusu zakładu pracy chronionej. Zdaniem skarżącej zatrudnienie akwizytorów lub pracowników pracy nakładczej w różnych miastach kraju z zachowaniem warunków określonych w art. 28 ustawy nie zobowiązuje do informowania o tym pełnomocnika. Uruchomione punkty wydawania i przyjmowania towarów wraz z obsługą kadrową nie są oddziałami spółki akcyjnej, ponieważ nie prowadzono tam żadnej działalności gospodarczej. Tym pomieszczeniom nie można więc przypisywać takiego znaczenia, jak pomieszczeniom wykorzystywanym do działalności gospodarczej. Niemniej jednak spółka złożyła stosowne informacje do pełnomocnika o działalności tych oddziałów. Spełnianie przez wynajmowane lokale warunków stawianych zakładom pracy chronionej zostało według strony skarżącej potwierdzone bezpośrednio postanowieniami PIP albo pośrednio przez to, że wynajmowane lokale miały już potwierdzenia organów PIP. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została podjęta z mocą wsteczną. Stanowi ona akt o charakterze konstytutywnym i dlatego nie może działać wstecz. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ wskazuje, że określenie "zakład pracy chronionej" ma znaczenie podmiotowe, a nie przedmiotowe. Status ten przyznaje się pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej. Nie są to zatem uprawnienia związane z określonym miejscem, w którym organizuje się pracę pracowników, a z podmiotem, występującym w roli pracodawcy w znaczeniu, jaki przypisuje temu pojęciu art. 3 Kodeksu pracy. Wobec tego użyte w art. 30 ust. 1 i 3 omawianej ustawy o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych sformułowania mówiące o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej i o stwierdzeniu utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej należy odnosić do pracodawcy, nie zaś do kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej, ze względu na którą uzyskał on status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej. Podstawową konsekwencją podmiotowego ujęcia zakładu pracy chronionej jest to, że decyzje stwierdzające utratę takiego statusu skutkują w stosunku do całej działalności prowadzonej przez pracodawcę. Niedopełnienie obowiązków i wymagań określonych w art. 28 ustawy o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, choćby w niektórych tylko jednostkach pracodawcy, będących miejscem zatrudnienia osób niepełnosprawnych, daje zatem podstawę do całkowitego pozbawienia pracodawcy statusu prowadzącego zakład pracy chronionej /art. 30 ust. 3 ustawy/. Utrata ma charakter generalny. Nie jest powiązana wyłącznie z określonym miejscem organizowania pracy osób niepełnosprawnych, nie odpowiadającym stosownym wymaganiom. Decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej nie może więc skutkować jedynie zredukowaniem tych uprawnień pracodawcy do jednostek organizacyjnych, które nadal są - w rozumieniu ustawy - odpowiednie dla zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Skarżąca "E." prowadząc działalność gospodarczą w kilkunastu oddziałach na terenie kraju, w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie wykazała się wymaganymi przez art. 28 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu niepełnosprawnych potwierdzeniami Państwowej Inspekcji Pracy, dotyczącymi kilku obiektów i pomieszczeń, będących miejscem zatrudnienia niepełnosprawnych. Na tej podstawie można przyjąć, iż naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy uzasadniało stwierdzenie utraty przez "E." statusu zakładu pracy chronionej /art. 30 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy/. Nie są zasadne zarzuty strony skarżącej co do tego, że dopiero łączne naruszenie obowiązków i wymagań określonych w art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 30 ust. 3 ustawy. Sąd nie podziela również zapatrywania strony skarżącej, że uruchomione w 1999 r. nowe punkty "E.", zajmujące się wydawaniem i przyjmowaniem towarów, nie podlegają wymaganiom wynikającym z art. 28 ustawy, ponieważ nie są oddziałami spółki akcyjnej, w których jest prowadzona działalność gospodarcza. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zatrudniała tam osoby niepełnosprawne. Podejmowanie przez "E.", w wielu przypadkach spóźnionych i nieskutecznych, starań o uzyskanie postanowień PIP, potwierdzających istnienie w uruchomionych oddziałach okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy, również zdaje się przeczyć tym stwierdzeniom. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela natomiast zarzut skargi kwestionujący dopuszczalność wydania decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej z mocą wsteczną. W ocenie sądu decyzja taka, wbrew sugestiom wynikającym z brzmienia przepisu art. 30 ust. 3 ustawy - ma charakter konstytutywny, tak jak konstytutywna jest decyzja w sprawie przyznania takiego statusu. W art. 30 ust. 1 ustawy użyto poprawnego określenia "przyznanie statusu zakładu pracy chronionej", nie budzącego wątpliwości co do tego, że to przyznanie nie jest potwierdzeniem stanu prawnego, zaistniałego z mocy ustawy, lecz w pełni konstytutywnym rozstrzygnięciem administracyjnym, tworzącym zupełnie nową sytuację prawną pracodawcy. Z tego powodu kierowanie się wyłącznie brzmieniem art. 30 ust. 3 ustawy /stwierdzenie utraty statusu/ wymagałoby przyjęcia, iż "przyznanie statusu", o którym mowa w art. 30 ust. 1, to również tylko "stwierdzenie statusu". Inaczej bowiem powstałaby niczym nie uzasadniona niekonsekwencja w sposobie nabywania i utraty uprawnień z tytułu prowadzenia zakładu pracy chronionej. Nie ulega wątpliwości, iż wobec różnorodnych i wymagających kompetentnych ustaleń okoliczności warunkujących uzyskanie i zachowanie statusu zakładu pracy chronionej przypisywanie decyzjom administracyjnym, dotyczącym uzyskania i utraty tego statusu, charakteru decyzji deklaratoryjnych, skutecznych ex tunc, podważa pewność obrotu prawnego i gospodarczego. Trzeba dodać, że skuteczne w ten sposób powinny być konsekwentnie także decyzje przyznające status zakładu pracy chronionej. Przede wszystkim jednak decyzje stwierdzające z mocą wsteczną utratę tych uprawnień grożą obciążeniem pracodawcy daleko idącym, sięgającym w skutkach wstecz ryzykiem negatywnych, nieraz nieprzewidzianych ocen jego działalności, dokonywanych przez organy administracji. Z tych ważkich powodów decyzje pozbawiające statusu zakładu pracy chronionej nie mogą działać z mocą wsteczną. Stąd z tego głównie powodu skarga została uwzględniona.