II SA 717/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Danuty K. na odmowę: - udostępnienia oryginałów uchwał Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r., - wydania kserokopii uchwał Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r., - udostępnienia i wydania kserokopii protokołu posiedzenia Komisji Statutowej Rady Gminy N. z dnia 19 maja 2000 r. 1. zobowiązuje Gminę N. do udostępnienia skarżącej Danucie K. oryginałów uchwał Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r. dotyczących zmiany Statutu Gminy i zmiany Regulaminu Organizacyjnego, 2. oddala skargę w odniesieniu do żądania określonego w punkcie 2 wyroku, 3. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; (...). Stan prawny przedstawiał się następująco. W dniu 15 grudnia 2000 r. Danuta K. złożyła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę na odmowę udostępnienia wglądu do przepisów gminnych. Powołała się w niej na art. 16 i art. 17 ustawy o NSA. Zażądała wydania jej kopii uchwały Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r. w tym uchwały nr XXI/86/2000 w sprawie zmian w statucie Gminy N., uchwały w sprawie zmian w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy dotyczącej likwidacji etatu radcy prawnego, pozostałych uchwał oraz protokołu posiedzenia Komisji Statutowej Rady Gminy N. z dnia 19 maja 2000 r. Wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podała, iż w dniu 9 listopada 2000 r. chciała uzyskać wgląd do zbioru przepisów gminnych podjętych na sesji w dniu 30 sierpnia 2000 r. W trakcie ich przeglądania Barbara M., przewodnicząca rady, odebrała je jej wskazując, iż nie ma prawa się z nimi zapoznać. W dniu 9 listopada 2000 r. skierowała więc do rady gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 28 listopada 2000 r. wystąpiła do komisji statutowej o udostępnienie jej protokołu z posiedzenia komisji. Skarżąca podniosła, iż w urzędzie gminy jest zatrudniona na etacie radcy prawnego i przedmiotowe uchwały dotyczą jej interesu prawnego. W trakcie posiedzenia komisji, o którego protokół występuje, podjęto zaś inicjatywę dotyczącą likwidacji tego etatu. Likwidacja jest jej zdaniem fikcją. Ma ona na celu rozwiązanie z nią stosunku pracy ze względu na wydawanie opinii zgodnych z prawem, a nie z wolą zarządu i rządzącej grupy radnych. Podniosła też, że uchwały te są jej potrzebne dla ewentualnego wystąpienia do Sądu Pracy czy NSA o ich unieważnienie. Jako podstawę prawną swego żądania podała art. 61 Konstytucji i art. 42 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi Rada Gminy N. wniosła o odrzucenie skargi. Wskazała, iż w dniu 9 listopada Danuta K. zwróciła się o udostępnienie jej do wglądu jednej z uchwał rady gminy. Były to oryginały. Zaczęła przeglądać wszystkie uchwały. Ponieważ zaszły ostatnio przypadki zaginięcia uchwał, poproszono ją do położonego obok pokoju. Skarżąca z tego nie skorzystała, w związku z czym przewodnicząca poprosiła ją o sprecyzowanie na piśmie, o którą uchwałę chodzi i w jakim celu chce ją wykorzystać. Wówczas Danuta K. złożyła skargę do Wojewody i zwróciła się w tym dniu 9 listopada 2000 r. do rady i komisji o wydanie jej kserokopii uchwał i protokołu posiedzenia komisji. Sprawę powyższą rozpatrzyła rada gminy na sesji w dniu 12 grudnia 2000 r. Skarga zaś została wniesiona do NSA zdaniem gminy 11 grudnia 2000 r. Według strony przeciwnej skarga nie jest dopuszczalna. Na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępnych do powszechnego wglądu. Nie czyni to w formie aktu administracyjnego ani czynności, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, gdyż nie ma ona charakteru władczego i rozstrzygającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że: W przedmiotowej sprawie skarżąca ograniczyła skargę do umożliwienia jej dostępu do oryginałów dwóch uchwał podjętych przez radę gminy w dniu 30 sierpnia 2000 r., tj. do uchwały zmieniającej statut gminy i zmieniającej regulamin organizacyjny urzędu gminy, a także do wydania jej kserokopii tych uchwał. Wycofała natomiast skargę co do żądania dostępu do protokołu z posiedzenia komisji statutowej i wydania jej kserokopii tego protokołu. Dlatego w tym zakresie, w którym nastąpiło wycofanie skargi, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed Sądem na podstawie art. 46 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Co do pozostałej części żądania Sąd stwierdził, iż podstawą skargi była odmowa organu dostępu do informacji publicznej. Podstawę prawną tego dostępu stanowi w tym czasie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Co prawda, zgodnie z ust. 4 tego artykułu, tryb udzielania informacji określają ustawy. W tym czasie nie obowiązywała jednak jeszcze ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. Tymczasem ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przewidywała jedynie w art. 42 ust. 3 dostęp do przepisów gminnych w urzędzie gminy oraz w art. 61 jawność gospodarki finansowej gminy. Skarżąca domagała się jednak dostępu do dokumentów i kserokopii w biurze rady gminy a nie w urzędzie. Powstało w związku z tym pytanie, czy mogła ona domagać się dostępu do oryginałów uchwał na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji w zakresie przekraczającym możliwości przewidziane w ustawie o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy nie wydano jeszcze ustawy o dostępie do informacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawą tego żądania mógł być sam art. 61 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy jej stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. W literaturze jeszcze pod rządami poprzedniej Konstytucji wskazywano, iż taka możliwość dotyczy również tych jej przepisów, w których zakresie przewidziana jest regulacja ustawowa, a ustawa zwykła nie została jeszcze uchwalona /por. J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, AUW nr 398, Prawo LXIX, Wrocław 1988r. str. 108, P. Sarnecki Stosowanie konstytucji PRL w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawnicze 1988 r. 1997 z. 3 str. 58/. Wskazywano przy tym, iż bezpośrednie stosowanie przepisów konstytucyjnych, gdy nie wyszła jeszcze ustawa zwykła przewidziana w tych przepisach, jest możliwe wówczas, gdy nie stoi temu na przeszkodzie nieprecyzyjność konstytucyjnych sformułowań, która mogłaby być dowolnie interpretowana przez organy administracyjne /por. M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991 r. str. 158-159/. Taka sytuacja dotyczyła m.in. art. 61 Konstytucji przed uchwaleniem ustawy o dostępie do informacji publicznej /por. A. Poskorz-Ryń, Prawo do informacji od podmiotów wykonujących administrację publiczną w polskim porządku prawnym, Samorząd Terytorialny 2000 nr 7-8 str. 92/. Należy podkreślić, iż z artykułu tego wyprowadzano prawo do dostępu do informacji również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r. II SA 1077/00 - nie publ. Ponieważ art. 61 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje jednak prawa do uzyskania kserokopii uchwał, w tym zakresie skarga Danuty K. została oddalona na podstawie art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przedmiotem sporu stało się więc prawo dostępu do informacji polegające na prawie do dostępu do oryginałów uchwał. Mieści się ono w zakresie art. 61 ust. 2 Konstytucji. Jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest w tych sprawach właściwy z uwagi na treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. W sprawie niewątpliwe było, iż skarżąca w dniu 9 listopada 2000 r. zwróciła się o udostępnienie jej oryginałów uchwał. Nie budzi też zdaniem Sądu wątpliwości fakt, iż takiej informacji jej odmówiono. Wskazuje na to notatka urzędniczki Cz. Odebrano bowiem skarżącej akta i zażądano, o czym świadczy wypowiedź urzędniczki, zwrócenia się o te informację na piśmie ze wskazaniem uzasadnienia. Z akt nie wynika dowód, aby w jakimkolwiek innym dniu tego typu oryginały zostały Danucie K. udostępnione. O odmowie udostępnienia świadczy zresztą zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak pismo do wojewody i wniesiona skarga. Powyższemu nie przeczy notatka Mirosława R., który uczestniczył jedynie w części incydentu i potwierdził tylko jego fragment. Mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie udostępniono skarżącej informacji. Jej żądanie było bezskutecznie przedmiotem sesji w dniu 12 grudnia 2000 r. Skarga została zaś wniesiona 15 grudnia 2000 r., a więc w terminie 30 dni od dnia odmowy usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż poprzez odmowę informacji naruszono art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, orzekł na podstawie art. 25 i art. 53 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.