II SA 833/00

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2001 r. sprawy ze skargi Spółki z ograniczona odpowiedzialnością "Totalizator Sportowy" na rozstrzygnięcie o obowiązku wynikającym z przepisów prawa - w piśmie Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie konieczności uzyskania świadectw zawodowych przez członków Komisji Totalizatora Sportowego - skargę oddala. Z akt sprawy wynika, ze Zarząd Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Totalizator Sportowy" powołał Komisję Kontroli Gier i Zakładów. Celem Komisji ma być zabezpieczenie rzetelności gier liczbowych oraz ich kontroli. W skład Komisji - według wyjaśnień "Totalizatora Sportowego - wchodzą osoby nie będące pracownikami Spółki, chociaż jest trzech pracowników Spółki będących "członkami rezerwowymi" na wypadek zaistnienia sytuacji losowych, kiedy na przykład choroba uniemożliwi pracę Komisji w pełnym składzie. W ustawie o grach losowych i zakładach wzajemnych nie ma postanowień wskazujących na konieczność powołania takiej Komisji. Obserwując działalność podmiotów w zakresie loterii promocyjnych według Spółki z o.o. "Totalizator Sportowy", można zauważyć, że w większości przypadków nad przebiegiem losowania czuwają komisje powołane przez podmioty prowadzące loterie promocyjną. Czasem nad przebiegiem losowania czuwa notariusz. Zdaniem "Totalizatora Sportowego" wskazane osoby nie legitymują się świadectwami zawodowymi, o których mówi się w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych. Po wcześniej już prowadzonej wymianie korespondencji, Spółka z o.o. "Totalizator Sportowy" zwróciła się do Dyrektora Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów pismem z dnia 10 czerwca 1999 r. nr 724/99, z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości, czy członkowie wskazanej wyżej Komisji Kontroli Gier i Zakładów powołanej przez Zarząd Totalizatora, są rzeczywiście objęci obowiązkiem posiadania świadectwa zawodowego, o którym jest mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz par. 10 rozporządzenia wykonawczego Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. Pismo Spółki z o.o. "Totalizator Sportowy" do Ministerstwa Finansów zostało wystosowane w związku z wyznaczeniem przez Ministerstwo Finansów dla członków Komisji Kontroli Gier i Zakładów egzaminu zawodowego. Dyrektor Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów w piśmie z dnia 26 lipca 1999 r. (...) do Spółki z o.o. Totalizator Sportowy, powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. oraz par. 10 rozporządzenia Ministra Finansów z 31 stycznia 1997 r. stanął na stanowisku, że "nie budzi wątpliwości interpretacyjnych zakwalifikowanie członków Komisji Kontroli Gier i Zakładów, której powołanie ma na celu sprawowanie nadzoru nad grami losowymi i zakładami wzajemnymi, do grupy osób obowiązanych do uzyskania świadectwa zawodowego". W odpowiedzi na kolejne w sprawie pisma Spółki z dnia 30 lipca 1999 r. nr 827/99 i z dnia 6 sierpnia 1999 r. nr 856/99, Dyrektor Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych, pismem z dnia 27 sierpnia 1999 r.(...) po raz kolejny zajął stanowisko, że: 1/ zarówno ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych, jak i rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. nie zawierają definicji legalnej "pracownik", "zatrudniony" i nie odsyłają do definicji zawartych w kodeksie pracy. W związku z tym dla określenia zakresu podmiotowego obowiązku uzyskania świadectwa zawodowego decydujące znaczenie ma charakter wykonywanej pracy, 2/ Spółka nie podała, jakie więzi prawne łączą ją z członkami jej Komisji Kontroli Gier i Zakładów, ale ponieważ wykonują ani pracę polegającą na sprawowaniu nadzoru nad przebiegiem gier losowych, to spełniają oni wymogi wynikające z hipotezy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r., 3/ ponieważ członkowie Komisji wykonują prace na rzecz Spółki z o.o. "Totalizator Sportowy", to zgodnie z par. 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. Spółka powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie członkom Komisji świadectw zawodowych, 4/ art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. nie przesądza w jaki sposób Minister Finansów ma określić stanowiska, o których jest mowa w ust. 1 wskazanego artykułu. Stąd to określenie może nastąpić zarówno przez podanie zwyczajowej nazwy, jak i określenie czynności wykonywanych przez dana osobę. Decyduje tu nie nazwa, a zakres wykonywanych czynności. Zwrot "w szczególności" odnosi się także do osób nadzorujących, 5/ zgodnie z par. 20 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. opłata za złożenie egzaminu na stanowisko nie wymienione w pkt 1-6 wynosiła 1.420 PLN, co dotyczyło także członków Komisji Kontroli Gier i Zakładów, 6/ w sprawie zakresu przedmiotowego obowiązku uzyskania świadectwa zawodowego nie można wydać decyzji, ponieważ brakuje do tego podstawy prawnej /por. art. 7 Konstytucji RP/. Spółka z o.o. "Totalizator Sportowy" powołując się na art. 34 ust. 3 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zwróciła się do Ministra Finansów z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa "zawartego w rozstrzygnięciu Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...), na mocy którego zakwalifikowano członków Komisji Kontroli Gier i Zakładów do osób obowiązanych do uzyskania świadectwa zawodowego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych (...)". W uzasadnieniu wskazanego żądania usunięcia naruszenia prawa podano, że członkowie Komisji Kontroli Gier i Zakładów nie są zatrudnieni przez Totalizator Sportowy i nie są pracownikami Spółki. Tymczasem tylko dla swoich pracowników występuje Spółka z wnioskiem o wydanie świadectwa. Wprawdzie par. 10 ust. 1 określił osoby zobowiązane do uzyskania świadectwa zawodowego zarówno poprzez określenie czynności, jak i wyszczególnienie stanowisk, ale członkowie Komisji, zdaniem Spółki, nie mieszczą się w żadnej z tych kategorii, a więc i nie należą do osób nadzorujących pracę podległych im osób, bezpośrednio prowadzących grę. W odpowiedzi na wskazane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" Zastępca Dyrektora Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów wyjaśnił Prezesowi Spółki z o.o. "Totalizator Sportowy" pismem z 14 lutego 2000 r. (...), że pismo Ministerstwa z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...) "stanowi wyrażenie stanowiska Ministra Finansów i w żadnym wypadku nie może być uznane za rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". Stąd, zdaniem Ministerstwa "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należy uznać za bezprzedmiotowe". Spółka z o.o. "Totalizator Sportowy" zaskarżyła do NSA "rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...) Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów". Spółka wskazanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz par. 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. W związku z tym, Spółka wniosła o orzeczenie przez Sąd, na podstawie art. 23 ustawy o NSA o nieistnieniu nałożonego zaskarżonym pismem obowiązku uzyskania przez członków Komisji Kontroli Gier i Zakładów Totalizatora Sportowego świadectwa zawodowego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego pisma jako niezgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia przez Sąd, że skarga jest dopuszczalna wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, między innymi, wskazano, że zdaniem Ministra pismo Ministerstwa Finansów z 27 sierpnia 1999 r. nie było aktem lub czynnością, za pomocą której nastąpiła konkretyzacja obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych. Zdaniem Ministra członkowie Komisji należą do osób nadzorujących prowadzenie gier losowych /art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. i par. 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r./. Zakres tych przepisów został określony zarówno przez podanie zwyczajowej nazwy stanowisk, których dotyczą, jak i określenie czynności. Gdyby bowiem ograniczono się tylko do nazwy, to poprzez zmianę nazwy można by bardzo łatwo obchodzić przepis prawa. Stąd przed wyliczeniem stanowisk został użyty zwrot "w szczególności". Istotne jest, czy członkowie Komisji są "osobami nadzorującymi" oraz czy zakres przedmiotowy tego nadzoru dotyczy gier losowych. Stwierdzenie przez Spółkę, że Komisja Kontroli Gier i Zakładów została powołana w celu zapewnienia jak największej bezstronności i obiektywizmu podczas losowania wyników, przesądza jednoznacznie, że osoby będące jej członkami są "osobami nadzorującymi" z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. i par. 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. Zdaniem Ministra, skoro celem wprowadzenia obowiązku uzyskania świadectwa zawodowego przez osoby organizujące i prowadzące gry było zabezpieczenie prawidłowości ich prowadzenia /rynek gier losowych koncentruje liczne czynniki kryminogenne/, to używane przez ustawę - rozporządzenie pojęcie "zatrudniony" i "pracownik" /art. 19 ust. 1 ustawy i par. 11 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia/ nie można odnosić wyłącznie do zatrudnionych, których łączy z pracodawcą więź prawna oparta na przepisach kodeksu pracy. Przyjęcie innej wykładni otworzyłoby, zdaniem Ministra szerokie pole do omijania przepisów o obowiązku uzyskiwania wskazanych wyżej świadectw zawodowych. Wystarczyłoby bowiem, aby podmioty działające na rynku, zmieniły osobom świadczącym na ich rzecz pracę, podstawę prawną tego świadczenia lub nazwę zajmowanego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na początku trzeba rozstrzygnąć, czy pismo z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...) Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów jest: a/ prezentacją wykładni art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. w związku z par. 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r., jak twierdzi Minister Finansów, b/ aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym, wynikającego z przepisów prawa obowiązku /art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, jak twierdzi strona skarżąca - Spółka z o.o. "Totalizator Sportowy". Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że pismo z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...) Dyrektora Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych jest aktem stwierdzającym, że członkowie aktualnej Komisji Kontroli Gier i Zakładów "Totalizatora Sportowego" /w aktach sprawy jest imienna lista i dane osobowe tych członków/ są obowiązani do uzyskania świadectw zawodowych, a więc są objęci wymogami określonymi w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych i par. 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych /między innymi art. 19 ust. 1 ustawy został z dniem 23 listopada 2000 r. znowelizowany, i od dnia 23 listopada 2000 r. rozporządzenie z 1997 r. zostało zastąpione nowym rozporządzeniem wykonawczym z dnia 31 października 2000 r./. Skoro mamy do czynienia z aktem organu administracji publicznej nie będącym decyzją, ani postanowieniem /art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA/ a stwierdzającym zindywidualizowane /do członków konkretnej Komisji Totalizatora/ obowiązki mające wynikać z przepisów, to w grę wchodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W takiej sytuacji, po wezwaniu Ministra do usunięcia istniejącego, zdaniem Spółki naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/ i po podtrzymaniu przez Ministra zapadłego wcześniej rozstrzygnięcia, co do obowiązku posiadania przez członków Komisji Kontroli Gier i Zakładów Totalizatora Sportowego świadectw zawodowych, Spółka mogła wnieść w ustawowym terminie skargę do NSA. Spółka z o.o. "Totalizator Sportowy" była więc uprawnionym podmiotem do wniesienia skargi do NSA na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 27 sierpnia 1999 r. (...) i w piśmie z 14 lutego 2000 r. (...) Dyrektora Departamentu Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych Ministerstwa Finansów. Rozpatrując sprawę już merytorycznie, Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej Spółki, a zgodził się z poglądem Ministerstwa Finansów, że członkowie wskazanej wyżej Komisji należą do osób nadzorujących prowadzenie gier losowych /art. 19 ust. 1 ustawy z 29 lipca 1992 r. i par. 10 ust. 1 starego rozporządzenia wykonawczego/ a więc są jednak zobowiązani do uzyskania stosownego świadectwa zawodowego. Z wyjaśnień strony skarżącej na rozprawie przed NSA wynika, że członków Komisji łączy z Totalizatorem stosunek zlecenia, mają oni różne wykształcenie i przechodzili wewnętrzne szkolenia. Powinni więc uzyskiwać stosowne zewnętrzne świadectwa zawodowe potwierdzające ich kwalifikacje do sprawowanych czynności nadzorczych nad prawidłowością przebiegu gier losowych. Ponieważ członkowie Komisji wykonują swoją pracę na rzecz Spółki z o.o. "Totalizator Sportowy", to zgodnie z par. 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 1997 r. /obecnie par. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r./, Spółka powinna wystąpić z wnioskiem o wydanie członkom Komisji świadectw zawodowych. Przy ustalaniu, czy określone osoby są związane z nadzorem nad grami losowymi, decyduje nie nazwa a zakres wykonywanych czynności. Wyliczenie dokonane w par. 10 ust. 1 in fine starego rozporządzenia z dnia 31 stycznia 1997 r. było tylko przykładowe, na co wskazywał wyraźnie zwrot "w szczególności" /por. też par. 7 ust. 1 nowego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r./. Osobę zatrudnioną w celu sprawowania nadzoru - w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. - nie musi zawsze łączyć z podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gier losowych stosunek pracy. Rzeczywiście zwykle zatrudnienie łączy się ze stosunkiem pracy, ale nie zawsze /tak jest na przykład w ustawie - Prawo spółdzielcze w stosunku do zatrudnionych domowników członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych - art. 156 par. 1, przy zatrudnianiu chałupników, w przepisach dotyczących zatrudniania cudzoziemców na innej podstawie niż stosunek pracy itp./. Przyjęcie innej wykładni a więc takiej, którą zaprezentowała Spółka z o.o. "Totalizator Sportowy" dawałoby możliwość omijania przepisów o obowiązku uzyskiwania specjalnych świadectw. Wystarczyłoby bowiem osobom z nadzoru zmienić tylko formalna podstawę prawną ich działania u przedsiębiorcy, aby mogły uniknąć obowiązku uzyskiwania odpowiednio potwierdzonych kwalifikacji zawodowych. W świetle powyższego, Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Spółki z o.o. "Totalizator Sportowy" o orzeczenie przez Sąd nieistnienia nałożonego zaskarżonym pismem obowiązku uzyskiwania przez członków Komisji Gier i Zakładów Totalizatora Sportowego świadectw zawodowych oraz o stwierdzenie przez Sąd bezskuteczności zaskarżonego pism a jako niezgodnego z prawem /art. 25 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę oddalił.