II SA 967/83

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jerzego G. na decyzję Wojewody Suwalskiego z dnia 5 kwietnia 1983 r. w przedmiocie przyznania zasiłku z Funduszu Aktywizacji Zawodowej i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję. Jerzy G., żonaty, mający 1 dziecko w wieku 5 lat, z zawodu zootechnik o wykształceniu wyższym z szesnastoletnim stażem pracy, został w dniu 10 marca 1982 r. zwolniony z pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 Kp. W dniu 21 kwietnia 1982 r. Jerzy G. zarejestrował się w Urzędzie Miasta i Gminy w M. jako poszukujący pracy. W dniu 19 listopada 1982 r. Jerzy G. zwrócił się do Naczelnika Miasta i Gminy w M. z wnioskiem o przyznanie mu zasiłku wraz z dodatkami pieniężnymi z tytułu czasowego pozostawania bez pracy, podając, że do chwili złożenia wniosku - mimo zgłoszenia się do Urzędu Miasta i Gminy - nie otrzymał żadnej propozycji pracy, przy czym w czerwcu, lipcu i sierpniu była pozbawiona pracy również jego żona, Anna G., w związku z czym jego 3-osobowa rodzina, w tym dziecko, pozostawała w tym okresie bez jakichkolwiek środków do życia. Naczelnik Miasta i Gminy w M., decyzją z dnia 19 stycznia 1983 r. wydaną na podstawie par. 3 pkt 6 uchwały nr 18 Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r. w sprawie funduszu aktywizacji zawodowej /M.P. nr 3 poz. 14/ i par. 25 ust. 1 zarządzenia nr 8 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 8 lutego 1982 r. w sprawie zakresu działalności i świadczeń finansowych ze środków funduszu aktywizacji zawodowej /Dz.Urz. MPPiSS nr 2 poz. 7/, załatwił powyższy wniosek odmownie ze względu na to, że - jak podano w uzasadnieniu decyzji - Jerzy G. nie wykazał gotowości do świadczenia stałej pracy w jednostce gospodarki uspołecznionej, aczkolwiek w czerwcu, lipcu, sierpniu i wrześniu pracował na zlecenie w Zakładach Stolarki Budowlanej w M., zarabiając kwotę 24.098 zł. Ponadto wniosek o przyznanie zasiłku wpłynął w dniu 19 listopada 1982 r., podczas gdy od 1 października 1982 r. jego karta rejestracyjna została złożona do kartoteki archiwalnej zgodnie z par. 32 załącznika do zarządzenia nr 11 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 23 czerwca 1978 r. w sprawie pośrednictwa pracy oraz zasad współdziałania zakładów pracy z terenowymi organami administracji państwowej w zakresie racjonalizacji zatrudnienia /Dz.Urz. MPPiSS nr 7 poz. 10/. Od powyższej decyzji Jerzy G. odwołał się do Wojewody Suwalskiego, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu zasiłku. Odwołujący się podnosił, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż nie wykazał gotowości do świadczenia pracy, jest nieprawdziwe, ponieważ zarejestrował się w Urzędzie Miasta i Gminy w celu uzyskania pracy, a następnie zgłaszał się wielokrotnie w tym Urzędzie i zgłasza nadal, ale do chwili obecnej żadnej oferty pracy nie otrzymał. zawsze oświadczano mu, że nie ma żadnej propozycji z zakładów pracy. Dokładał wszelkich starań, by podjąć pracę, i dlatego w okresie, kiedy również jego żona była pozbawiona pracy /to jest w czerwcu, lipcu i sierpniu 1982 r./ - wobec braku propozycji pracy i braku jakichkolwiek środków do życia - pracował w ramach umowy zlecenia /w soboty i niedziele/ przy rozładunku wagonów w Zakładach Stolarki Budowlanej w M. Po otrzymaniu odwołania Naczelnik Miasta i Gminy w M., decyzją z dnia 19 lutego 1983 r. wydaną na podstawie art. 132 par. 1 Kpa, zmienił swą decyzję z dnia 19 stycznia 1983 r. w ten sposób, że postanowił przyznać Jerzemu G. zasiłek z funduszu aktywizacji zawodowej za wrzesień w kwocie 7.785 zł, w tym z tytułu czasowego pozostawania bez pracy 6.585 zł i z tytułu rekompensat wzrostu kosztów utrzymania 1.200 zł. Jako podstawę materialnoprawną tej decyzji przyjęto par. 3 pkt 6 cytowanej uchwały nr 18 Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r. oraz par. 24 ust. 1, par. 25 ust. 1, par. 26 ust. 1 i 2 i par. 27 ust. 10 cytowanego zarządzenia nr 8 w związku z par. 32 ust. 1 pkt 2 instrukcji stanowiącej załącznik nr 1 do cytowanego zarządzenia nr 11. Jako uzasadnienie tego rozstrzygnięcia podano jedynie, że wniosek Jerzego G. został złożony w dniu 19 listopada 1982 r., czyli w okresie, kiedy jego karta rejestracyjna była już złożona do akt archiwalnych, a więc okoliczność, która poprzednio stanowiła jedną z dwóch przyczyn odmowy przyznania jakiegokolwiek zasiłku. Od decyzji tej Jerzy G. odwołał się ponownie do Wojewody Suwalskiego, wnosząc o jej uchylenie w związku z okresem, za jaki przyznano mu zasiłek, i o przyznanie zasiłku za cały czas pozostawania bez pracy. W odwołaniu ponowił swe poprzednie argumenty i dodał, że nigdy nie poinformowano go o tym, iż jego kartę rejestracyjną uważa się za nieaktualną i przekazano ją do archiwum; dowiedział się o tym dopiero z decyzji z dnia 19 stycznia 1983 r. i uważa, że jego prawo do zasiłku nie może być kwestionowane z powodu błędnego, bez podstawowego złożenia jego karty rejestracyjnej do kartoteki archiwalnej. Dowodem tego, że Urząd Miasta i Gminy był zorientowany, iż poszukuje on pracy i gotów jest ją świadczyć, jest chociażby stwierdzenie tego Urzędu, że w czerwcu, lipcu, sierpniu i wrześniu pracował w Zakładach Stolarki Budowlanej w M. Wojewoda Suwalski decyzją ostateczną z dnia 5 kwietnia 1983 r., wydaną na podstawie par. 3 pkt 6 cytowanej uchwały nr 18 Rady Ministrów i par. 24 i 26 cytowanego zarządzenia nr 8, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 19 lutego 1983 r. w części dotyczącej początkowego okresu wypłaty zasiłku i przyznał zasiłek od dnia 21 maja 1982 r. do dnia 21 lipca 1982 r. w wysokości 70 procent sumy 7.978 zł, to jest 5.585 zł + 1.200 zł rekompensaty; razem za 2 miesiące 13.570 zł. Ponadto obniżył wysokość zasiłku za wrzesień 1982 r. o kwotę 1.000 zł, stanowiącą różnicę między 6.585 zł a 5.585, oraz zarządził dokonanie wypłaty różnicy zasiłku w wysokości 12.570 zł. W uzasadnieniu tej decyzji podano między innymi, że ze względu na rozwiązanie umowy o pracę z Jerzym G. w trybie art. 52 Kp nabył on prawo do zasiłku po 30 dniach od daty zarejestrowania się w Urzędzie Miasta i Gminy, to jest od dnia 21 maja 1982 r. /par. 26 ust. 2 zarządzenia nr 8/. Zasiłek przysługiwał mu do 21 lipca 1982 r. Po dniu 7 lipca 1982 r. Jerzy G. nie zgłaszał się do Urzędu Miasta i Gminy w celu uzyskania propozycji pracy, a przyczyną małego zainteresowania się podjęciem pracy była niewątpliwie praca na zlecenie w Zakładzie Stolarki Budowlanej. W związku z powyższym kartę rejestracyjną wycofano do kartoteki archiwalnej w myśl par. 32 załącznika do zarządzenia nr 11. W tej zaś sytuacji Jerzy G. nie był zaliczony do poszukujących pracy. Ponownie zgłosił się do Urzędu Miasta i Gminy w M. w dniu 25 sierpnia 1982 r., gdzie dokonano rejestracji i na podstawie wniosku z dnia 18 listopada 1982 r. przyznano zasiłek za ostatni okres, to jest za wrzesień. zgodnie z par. 27 ust. 1 zarządzenia nr 8, zasiłek wypłaca się przez okres pierwszych trzech miesięcy w wysokości 70 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pobieranego w ostatnim zakładzie pracy. W przypadku odwołującego się zasiłek za wrzesień 1982 r. został błędnie obliczony, gdyż 70 procent od kwoty 7.978 zł stanowi 5.585 zł, a nie - jak obliczono - 6.585 zł. Od decyzji ostatecznej Jerzy G. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie ze względu na sprzeczność z przepisami zarządzenia nr 8 w postaci przyznania mu zasiłku wyłącznie za okres 3 miesięcy /od 21 maja 1982 r. do 21 lipca i za wrzesień 1982 r./ oraz zaniżenie jego wysokości. Twierdził, jak poprzednio w swoich odwołaniach, że po zarejestrowaniu zgłaszał się systematycznie w Urzędzie Miasta i gminy i - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji - był tam m.in. również w maju, czerwcu i lipcu, zawsze jednak udzielano mu informacji o braku pracy dla niego. Wizyty te kontynuował także w następnych miesiącach, do chwili obecnej, a ostatnio bywa w Urzędzie Miasta i Gminy co tydzień. Skarżący podnosił, że zgodnie z zarządzeniem nr 8 powinien otrzymać zasiłek za cały czas pozostawania bez pracy, przy czym kwestionuje również wysokość przyznanego mu zasiłku, twierdząc, że został on zaniżony, ponieważ jego przeciętne wynagrodzenie w okresie 1 kwietnia 1981 r. - 31 marca 1982 r. wynosiło 11.327 zł, od czego 70 procent stanowi kwotę 7.929 zł, przyznano mu natomiast 5.585 zł. Skarżący podkreślił, że spełnia wszystkie warunki określone w zarządzeniu nr 8 dla przyznania zasiłku, nie podjął bowiem żadnego zatrudnienia, nie dostał skierowania do żadnej pracy, nie proponowano mu żadnego przeszkolenia zawodowego /par. 26 ust. 5 zarządzenia nr 8/. Praca w Zakładach Stolarki Budowlanej była pracą dorywczą, wykonywaną na zlecenie i polegała na rozładowywaniu wagonów, a podjął ją, ponieważ groziła mu wraz z rodziną śmierć głodowa. Praca ta zatem nie stanowi zatrudnienia w sensie przepisów zarządzenia nr 8. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Suwalski wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że skarżący nie przejawiał większego zainteresowania uzyskaniem pracy; w okresie od 21 kwietnia 1982 r. /to jest od dnia zarejestrowania/ zgłaszał się do Urzędu tylko trzy razy, co wynika z karty rejestracyjnej oraz pisemnego oświadczenia pracownika Urzędu Miasta i gminy w M., prowadzącego pośrednictwo pracy. Ze względu na brak propozycji pracy w okresach, w których skarżący zgłaszał się do urzędu, wypłacono mu zasiłek z tytułu pozostawania bez pracy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący podał, że od 27 czerwca 1983 r. pracuje i wynagrodzenie jego wynosi 6.100 zł miesięcznie. Przyjął pierwszą propozycję pracy, jaką otrzymał. Od marca 1983 r. zgłaszał się do Urzędu Miasta i Gminy w towarzystwie radnego i dopiero w wyniku interwencji radnego założono mu nową kartę rejestracyjną, na której składał podpisy w dniu zgłaszania się do Urzędu. Natomiast w okresie poprzednim nie udostępniano mu karty, by mógł składać na niej podpisy stwierdzające jego zgłaszanie się w Urzędzie Miasta i Gminy oraz czynić adnotacje o braku propozycji pracy, mimo że tego żądał. Prowadził zeszyt, w którym odnotowywał dla własnej pamięci daty zgłaszania się do Urzędu Miasta i Gminy, ale odmawiano mu ich poświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwała nr 18 Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r. w sprawie funduszu aktywizacji zawodowej /M.P. nr 3 poz. 14/ przewiduje wypłacanie przez terenowe organy administracji państwowej, wykonujące pośrednictwo pracy zasiłków m.in. dla osób czasowo pozostających bez pracy z powodu niemożności jej otrzymania. Została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w aktach ustawodawczych /prawo budżetowe i kodeks pracy/, stanowi więc akt prawny wykonawczy o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała ta w par. 12 upoważnia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych do wydania przepisów wykonawczych m.in. w sprawie wysokości zasiłków i zasad ich przyznawania osobom czasowo pozostającym bez pracy. Wydane na tej podstawie zarządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 8 lutego 1982 r. w sprawie zakresu działalności i świadczeń finansowych ze środków funduszu aktywizacji zawodowej /Dz.Urz. MPPiSS nr 2 poz. 7/ w par. 24 ust. 1 stanowi, że osobom czasowo pozostającym bez pracy z powodu braku propozycji odpowiedniej pracy lub propozycji przygotowania zawodowego przysługują świadczenia pieniężne zwane zasiłkami, natomiast w par. 24 ust. 2 stanowi, że zasiłek nie może być przyznany osobie, która: 1/ trzykrotnie odmówiła podjęcia odpowiednich prac, w tym także prac zastępczych wskazanych przez organ administracji, lub nie przyjęła propozycji przeszkolenia zawodowego, niezbędnego dla uzyskania pracy, albo 2/ poza wynagrodzeniem za pracę ma inne własne i stałe źródła dochodu w miesięcznej wysokości przekraczającej poziom półtorakrotnego najniższego wynagrodzenia zasadniczego /emerytura, renta, gospodarstwo rolne itp./, jeżeli nie jest obowiązana utrzymywać innych członków rodziny, niezdolnych do pracy i nie mających własnych źródeł dochodu w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia zasadniczego. Wyliczenie to jest taksatywne, a zatem ograniczenia te nie mogą być rozszerzone na inne osoby. Z par. 24 wynika wobec tego a contrario, że gdy osoba czasowo pozostająca bez pracy z powodu braku propozycji odpowiedniej pracy lub propozycji przygotowania zawodowego nie należy do kategorii osób wymienionych w ust. 2 organy administracji państwowej obowiązane są przyznać jej zasiłek. Decyzja organów administracji państwowej ma więc w tym zakresie charakter decyzji związanej. Przy okazji należy zaznaczyć, że par. 26 ust. 5 tego zarządzenia dotyczy wyłącznie osób, którym zasiłek był już przyznany , wskazuje na to wyraźnie zwrot "osoba pobierająca zasiłek". Z materiałów sprawy wynika, że skarżący spełnia warunki określone w par. 24 zarządzenia nr 8, jest bowiem osobą czasowo pozostającą bez pracy w rozumieniu par. 1 ust. 2 pkt 3 w związku z par. 24 ust. 1. Co więcej, organy administracji - w okresie wielomiesięcznego ubiegania się skarżącego o pracę - nie przedstawiły mu ani jednej propozycji pracy, ani też propozycji przygotowania zawodowego /gdyby uznały za celową ewentualną zmianę kwalifikacji przez skarżącego/. W tej sytuacji występował po stronie organów administracji państwowej obowiązek przyznania skarżącemu zasiłku za cały okres pozostawania bez pracy, wynikający z omawianych przepisów prawa materialnego. Wycofanie karty rejestracyjnej do akt archiwalnych na podstawie par. 32 ust. 1 pkt 2 instrukcji w sprawie pośrednictwa pracy, stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia nr 11 Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 23 czerwca 1978 r. w sprawie pośrednictwa pracy oraz zasad współdziałania zakładów pracy z terenowymi organami administracji państwowej w zakresie racjonalizacji zatrudnienia /Dz.Urz. MPPiSS nr 7 poz. 10/, a więc na podstawie przepisu znajdującego się w dziale IV instrukcji zatytułowanej "Rejestracja i ewidencja kandydatów do pracy, jest czynnością techniczną, a sam przepis ma charakter instrukcyjny dla pracowników organów administracji państwowej prowadzących pośrednictwo pracy i nie może powodować uszczuplenia praw podmiotowych obywatela. Sama zaś instrukcja, zawierająca przepisy o charakterze wyłącznie instrukcyjnym, nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami zarządzenia nr 8 oraz cytowanej uchwały nr 18 Rady Ministrów, stanowiących - jak wskazano wyżej - akty prawne powszechnie obowiązujące. W wypadku zaś ewentualnych sprzeczności, należy stosować przepisy aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Z powyższych względów stanowisko organów administracji państwowej, że od okresu zasiłku należy odliczyć skarżącemu okres, w którym karta rejestracyjna została wycofana do akt archiwalnych, ponieważ nie zgłosił się w Urzędzie Miasta i Gminy przez okres 1 miesiąca, narusza przepis prawa materialnego, a mianowicie przepis par. 24 zarządzenia nr 8. Poważne zastrzeżenia budzą ustalenia organów administracji państwowej co do częstotliwości zgłaszania się skarżącego do Urzędu Miasta i Gminy oraz co do daty i okresu wycofania karty rejestracyjnej do kartoteki archiwalnej, zawierają bowiem wewnętrzne sprzeczności, a ponadto pozostają w sprzeczności z materiałami sprawy. W szczególności w decyzjach z dnia 19 stycznia 1983 r. i z dnia 19 lutego 1983 r. zawarte jest ustalenie, że karta rejestracyjna skarżącego została wycofana do kartoteki archiwalnej od dnia 1 października 1982 r., natomiast w decyzji Wojewody i w odpowiedzi na skargę - że wycofano ją już w lipcu 1982 r. i ponownie zarejestrowano skarżącego w dniu 25 sierpnia 1982 r., przy czym w odpowiedzi na skargę podano, że skarżący w okresie od zarejestrowania, to jest od dnia 21 kwietnia 1982 r. /nie wiadomo do kiedy/, zgłosił się w Urzędzie Miasta i Gminy jedynie trzykrotnie. Tymczasem z karty rejestracyjnej skarżącego wynika, jakoby w ogóle /łącznie z dniem rejestracji/ był w Urzędzie Miasta i Gminy tylko 3 razy, a kartę rejestracyjną wycofywano do archiwum 3-krotnie: 22 maja, 8 lipca i 27 września 1982 r. Skarżący natomiast twierdzi, że zgłaszał się do Urzędu Miasta i Gminy w poszukiwaniu pracy systematycznie, na co żąda przesłuchania trzech świadków. Organ administracji państwowej do sprzeczności tych się nie ustosunkował, zgłoszonych przez skarżącego środków dowodowych nie uwzględnił, a ustalenia swe co do częstotliwości zgłaszania się skarżącego oparł na karcie rejestracyjnej oraz na oświadczeniu pracownika Urzędu Miasta i Gminy w M., prowadzącego pośrednictwo pracy. Organy administracji państwowej poza zakresem swoich rozważań pozostawiły zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia co do zgodności danych w karcie rejestracyjnej ze stanem rzeczywistym oraz jego oświadczenia, że pracownik prowadzący pośrednictwo pracy odmawiał udostępnienia mu karty rejestracyjnej dla złożenia podpisu i nie informował go o usuwaniu karty do akt archiwalnych, jak również odmawiał poświadczenia w inny sposób faktu zgłoszenia się skarżącego w tym Urzędzie. uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80, art. 81 i art. 107 Kpa, i miały istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle materiału dowodowego sprawy jest rzeczą oczywistą, że karta rejestracyjna skarżącego prowadzona była wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa. Tak np. par. 25 zarządzenia nr 8 stanowi, że zasiłki wypłaca się na podstawie danych zawartych w karcie rejestracyjnej, uwierzytelnionych podpisem osoby zarejestrowanej /lub na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego/. Tymczasem poza podpisem znajdującym się na str. 1 karty, inne dane, które powinny znajdować się na str. 2 /co do rodzaju oferowanej pracy lub co do braku pracy albo odmowy przyjęcia pracy/ i powinny także - jako mające znaczenie przy ustalaniu prawa do zasiłku - być uwierzytelnione podpisem osoby czasowo pozostającej bez pracy, w ogóle nie zostały w karcie rejestracyjnej umieszczone. Ponadto - z naruszeniem par. 32 ust. 2 cytowanej instrukcji - na karcie rejestracyjnej nie odnotowano daty i przyczyny jej wycofania. W tej sytuacji karta rejestracyjna nie mogła być w sprawie objętej skargą uznana za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, oświadczenie zaś pracowniczki Urzędu Miasta i Gminy w M. - ze względu na jego wysoce naganną formę, wskazującą na rażąco nieobiektywne ustosunkowanie się do sprawy - nie może stanowić wiarygodnego dowodu. Ustalenia w tym zakresie organów administracji państwowej wykraczają poza ramy swobodnej oceny dowodów i noszą cechy dowolności. Cechy dowolności nosi również całkowicie nielogiczne, sprzeczne z materiałem dowodowym i okolicznościami sprawy stanowisko organów administracji państwowej, że skarżący nie wykazał zainteresowania znalezieniem pracy. Skoro człowiek z wyższym wykształceniem o specjalności poszukiwanej /zootechnik/, zajmujący poprzednio odpowiedzialne stanowisko /głównego specjalisty do spraw produkcji zwierzęcej/, decyduje się na pracę w charakterze pracownika fizycznego w chlewni, jest rzeczą oczywistą, że na pracy mu zależy i gotów jest przyjąć nie tylko pracę odpowiednią lub zastępczą w rozumieniu par. 1 ust. 2 pkt 9 zarządzenia nr 8, ale także jakąkolwiek pracę zarobkową. Sytuacja zaostrzyła się jeszcze bardziej po zwolnieniu skarżącego z pracy w chlewni, kiedy została zwolniona z pracy także jego żona. Pozostając wówczas bez jakichkolwiek środków do życia i mając na utrzymaniu niepracującą żonę i 4-letnie dziecko, skarżący - wobec niemożliwości uzyskania zatrudnienia - podjął się dorywczo rozładunku wagonów w ramach umów zlecenia w Zakładach Stolarki Budowlanej, a więc pracy ciężkiej i szkodliwej dla zdrowia, nie wymagającej żadnego przygotowania zawodowego, zupełnie przy jego kwalifikacjach nieodpowiedniej i nisko płatnej. W tej sytuacji wyżej przedstawione stanowisko organów administracji państwowej nie tylko jest całkowicie dowolne i nieobiektywne, ale narusza podstawowe zasady postępowania, w szczególności zaś zawarte w art. 7 i art. 8 Kpa; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. należy dodać, że skoro organy administracji państwowej przywiązywały taką wagę do wycofania karty rejestracyjnej do akt archiwalnych, to obowiązane były poinformować skarżącego o tym, jak często powinien się zgłaszać w Urzędzie Miasta i Gminy, oraz o skutkach niezgłaszania się w tych terminach. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, 8 i 9 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy /o tym, że jego karta była wycofana, skarżący dowiedział się dopiero z decyzji z dnia 19 stycznia 1983 r./. Ponadto organy administracji państwowej powinny prowadzić kartę rejestracyjną w taki sposób, by - jak tego wymagają obowiązujące przepisy - wszystkie okoliczności, mające wpływ na przyznanie lub odmowę przyznania zasiłku, były należycie udokumentowane, w tym również uwierzytelnione podpisem osoby czasowo pozostającej bez pracy. Stosownie do par. 27 zarządzenia nr 8, osobom, które w ostatnich trzech latach przepracowały w zakładach gospodarki uspołecznionej łącznie co najmniej 24 miesiące, zasiłki wypłaca się przez okres pierwszych trzech miesięcy w wysokości 70 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pobieranego w ostatnim zakładzie pracy. Po upływie trzech miesięcy zasiłek ulega obniżeniu do wysokości 60 procent przeciętnego wynagrodzenia pobieranego w ostatnim zakładzie pracy, a po 6 miesiącach wypłacania zasiłku - obniża się jego wysokość do poziomu najniższego wynagrodzenia zasadniczego. Przez "przeciętne miesięczne wynagrodzenie" rozumie się /w myśl par. 1 ust. 2 pkt 6 tego zarządzenia/ wynagrodzenie obliczone według zasad obowiązujących przy ustalaniu wynagrodzenia za urlop wypoczynkowy z wyłączeniem wynagrodzenia za godziny nadliczbowe oraz takich składników wynagrodzenia, jak dodatki za pracę w porze nocnej, dodatki za pracę w niedzielę lub święto, dodatki zmianowe. Zaświadczenie Zakładu Doświadczalnego Polskiej Akademii Nauk w B. z dnia 24 stycznia 1983 r. podaje dwie pozycje: zarobki bez dodatków 7.978 zł i zarobki z dodatkami 9.209 zł, przy czym z jego treści nie wynika, czy jest to wynagrodzenie przeciętne w rozumieniu par. 1 ust. 2 pkt 6 zarządzenia nr 8, a jeśli tak - to jaki okres uwzględniono przy ustalaniu wynagrodzenia przeciętnego i jakie konkretne dodatki wpłynęły na podwyższenie wynagrodzenia do wysokości 9.209 zł. Zaświadczenie to nie jest więc wystarczające dla prawidłowego ustalenia wysokości zasiłku przysługującego skarżącemu. Należało zatem zażądać od zakładu pracy pełnego wykazu zarobków skarżącego za okres obowiązujący przy ustalaniu wynagrodzenia za urlop wypoczynkowy wraz z pełnym wykazem wszystkich składników wynagrodzenia w tym okresie. Dopiero na podstawie takiego materiału było możliwe ustalenie wysokości zasiłku zgodnie z przepisami par. 1 ust. 2 pkt 6 omawianego zarządzenia. Przyjęcie przez organy administracji państwowej kwoty 7.978 z. jako przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego skarżącego jest więc całkowicie dowolne, tym bardziej że skarżący twierdzi, że jest to kwota zaniżona, albowiem jego przeciętne wynagrodzenie miesięczne w okresie od 1 kwietnia 1981 r. do 31 marca 1982 r. wynosiło 11.327 zł. Kwestie te organy administracji państwowej pozostawiły poza zakresem swoich rozważań z naruszeniem art. 7, 75, 77 par. 1, art. 80 i 81 Kpa. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do par. 3 pkt 6 oraz par. 10 ust. 2 cytowanej uchwały nr 18 oraz par. 27 ust. 10 zarządzenia nr 8, wszystkim osobom pobierającym zasiłki z tytułu czasowego pozostawania bez pracy przysługuje na zasadach ogólnych dodatek pieniężny w wysokości zasiłku rodzinnego, który przysługiwałby w przypadku pozostawania w stosunku pracy, oraz rekompensaty wzrostu kosztów utrzymania. zarządzenie nr 8 w par. 1 ust. 2 pkt 5 stanowi, że przez osoby utrzymujące rodzinę należy rozumieć m.in. osoby, które mają na wyłącznym utrzymaniu niezarobkującego małżonka, jeżeli np. wychowuje dziecko do lat 8, oraz osoby, które mają na wyłącznym utrzymaniu dzieci do ukończenia 16 roku życia. Z materiałów sprawy wynika, że skarżący ma na utrzymaniu dziecko w wieku obecnie 5 lat, a jego żona, wychowująca to dziecko, w czerwcu, lipcu i sierpniu 1982 r. nigdzie nie pracowała /wobec zwolnienia jej z pracy/. W okresie tych trzech miesięcy niepracująca żona oraz dziecko pozostawały na wyłącznym utrzymaniu skarżącego, zarejestrowanego jako osoba czasowo pozostająca bez pracy. Organy administracji państwowej, przy ustalaniu wysokości przysługującego skarżącemu za te miesiące zasiłku, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów okoliczności te pozostawiły poza zakresem swoich rozważań. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji państwowej wprawdzie ustaliły skarżącemu rekompensatę z tytułu wzrostu kosztów utrzymania w wysokości 1.200 zł miesięcznie, nie podały jednak, w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów wysokość tej rekompensaty została ustalona, ani też czy kwota ta obejmuje również rekompensaty /a jeśli tak, to w jakiej wysokości/ przysługujące osobom pozostającym n a utrzymaniu skarżącego /niepracująca żona i dziecko w czerwcu, lipcu i sierpniu 1982 r./. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę, czy zaskarżona decyzja jest pod tym względem zgodna z prawem. Na marginesie należy zauważyć, że organy administracji państwowej dopuściły się szeregu innych istotnych uchybień. Na przykład decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia 19 lutego 1983 r., powołująca się na art. 132 par. 1 Kpa, wydana została z obrazą tego przepisu, ponieważ nie uwzględnia odwołania w całości. Ponadto jako podstawę prawną przyjmuje ona m.in. par. 32 ust. 1 pkt 2 cytowanej instrukcji, a więc przepis aktu adresowanego do organów administracji państwowej i określającego sposób prowadzenia przez te organy rejestracji i ewidencji kandydatów do pracy, nie będącego aktem prawnym powszechnie obowiązującym, a w konsekwencji - nie mogącego stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 par. 3 Kpa. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 / 2 pkt 1 i 3 Kpa, zaskarżoną decyzję uchylił. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do uchylenia jedynie decyzji ostatecznej, wychodząc z założenia, że wskazane w wyroku uchybienia w postępowaniu administracyjnym mogą być naprawione przez organ II instancji, co przyczyni się do przyspieszenia postępowania w sprawie, a ponadto umożliwi temu organowi zwrócenie uwagi organom podległym na konieczność prowadzenia postępowania w sprawach o zasiłki, sporządzania akt rejestracyjnych oraz prowadzenia rejestracji i ewidencji kandydatów do pracy w sposób rzetelny, zgodny z przepisami prawa oraz zasadami praworządności.