II SA/Ka 1449/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Włodzimierza G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. z dnia 9 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie ustalenia ilości i wartości towarów wprowadzonych do obrotu bez oznaczenia znakiem bezpieczeństwa postanawia: odrzucić skargę. W wyniku kontroli przeprowadzonej z up. (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w K. w protokole kontroli z dnia 9 kwietnia 2001 r. (...) ustalono, że Zakład Wykonawstwa Elektrycznego "P." wprowadził do obrotu handlowego projektory oświetleniowe typu URANIO, LITIO, STAR o łącznej ilości 651 szt. i wartości 373.047,19 zł bez posiadania certyfikatów uprawniających do oznaczania wyrobów znakiem bezpieczeństwa "B" lub świadectwem weryfikacji zgodności producenta, jednakże na dzień 30 marca 2001 r. kontrahenci uiścili należność w kwocie 349.609,30 zł za 621 sztuk. Jednocześnie poinformowano Włodzimierza G. /właściciela firmy/, o obowiązku wpłacenia kwoty 349.609,30 zł stanowiącej 100 procent sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów i usług - na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji /Dz.U. nr 55 poz. 250 ze zm./ oraz par. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa nie oznaczone tym znakiem lub nie spełniających innych wymagań, a także za wykonanie usług nie spełniających odpowiednich wymagań /Dz.U. nr 55 poz. 661/. Pismem z dnia 11 kwietnia 2001 r. pełnomocnik firmy zwrócił się o wstrzymanie dalszego postępowania w sprawie egzekucji naliczonej kwoty. Następnie w piśmie z dnia 12 kwietnia 2001 r. skierowanym do (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej pełnomocnik Włodzimierza G. podniósł, że wyroby sprzedawane przez firmę odpowiadały obowiązującym przepisom. Ustawa z 1993 r. o badaniach i certyfikacji w art. 13 ust. 4 nakłada bowiem obowiązek wysłania deklaracji zgodności producenta na wyroby importowane jednostkowo na indywidualne zamówienie. W odpowiedzi (...) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej pismem z dnia 17 kwietnia 2001 r. (...) wyraził zgodę na odroczenie wpłaty sankcji ekonomicznej do czasu wyjaśnienia sprawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w dniu 9 maja 2001 r. na decyzje /protokół kontroli/ z dnia 9 kwietnia 2001 r. Włodzimierz G. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 4 ustawy o badaniach i certyfikacji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieustosunkowanie się do jego twierdzeń w toku kontroli, iż zakwestionowane wyroby stanowiły realizację zamówień indywidualnych. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że skarżący nie dysponuje dokumentacją wskazującą, iż zakwestionowane wyroby wykonane zostały według indywidualnej dokumentacji użytkowników. Natomiast posiadane indywidualne zamówienia dotyczą wyrobów produkowanych seryjnie i złożone zostały jedynie w oparciu o katalogi reklamowe skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie rozstrzygnięcia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonego aktu, jako że przepis art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, dopuszczalność skargi uzależnia od wymogu uprzedniego wyczerpania środków odwoławczych, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, bądź też od wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych. Nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że zaskarżony akt pochodzi od organu I instancji, tj. wydany został z upoważnienia /../ Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej i zawarty został w protokole kontroli z dnia 9 kwietnia 2001 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia skargi na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym sporny jest pogląd, czy w sprawie sankcji ekonomicznej organy Inspekcji Handlowej orzekają w formie decyzji administracyjnej /art. 104 par. 1 Kpa/, od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia zgodnie z treścią art. 127 par. 1 i 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Ka 169/00 postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2000 r. odrzucił skargę jako wniesioną bez wyczerpania środków odwoławczych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 maja 2002 r. IV SA 1776/00 uchylił decyzję Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, wydaną w tejże sprawie w wyniku postanowienia z dnia 17 kwietnia 2000 r. Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż sankcja ekonomiczna w postaci obowiązku wpłacenia do budżetu państwa kwoty stanowiącej 100 procent sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów jest obowiązkiem wynikającym wprost z normy prawnej /z mocy prawa/, której adresatem jest przedsiębiorca wprowadzający do obrotu towary nieposiadające wymaganego certyfikatu. W przypadkach takich nie wydaje się decyzji administracyjnych, gdyż byłyby one dotknięte wadą nieważności. Sąd odniósł się także do kompetencji organów Inspekcji Handlowej i uznał, że organy Inspekcji Handlowej są organami kontroli, zaś pojęcie organu kontroli nie jest równoznaczne z pojęciem organu administracji publicznej, który z istoty swej jest powołany do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Uprawnienie takie musi jednoznacznie wynikać z przepisów prawa, zaś żaden z przepisów nie daje organom Inspekcji Handlowej prawa do określania bądź ustalania wysokości sankcji ekonomicznej w drodze decyzji administracyjnej. Organy Inspekcji Handlowej są uprawnione jedynie do przeprowadzenia kontroli, sporządzenia z dokonanych czynności kontrolnych protokołu, w którym określa się ilość i wartość wyrobów, których uchybienia dotyczą i zawiadomienia o tym fakcie właściwego urzędu skarbowego. W ocenie Sądu wydawanie przez organy Inspekcji Handlowej decyzji w tej i podobnych sprawach prowadziłoby do sytuacji, w której w jednej sprawie byłyby wydawane dwie decyzje, gdyż decyzję w każdej takiej sprawie wydaje urząd skarbowy, jeżeli przedsiębiorca nie wpłaci dobrowolnie należnej kwoty do budżetu państwa, co kwalifikowałoby się jako przesłanka stwierdzenia nieważności. Zdaniem składu orzekającego poglądu powyższego nie sposób jednak podzielić. Jak wyjaśniono w rewizji nadzwyczajnej od tegoż wyroku, Inspekcja Handlowa zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Inspekcji Handlowej, mającej zastosowanie w tejże sprawie z uwagi na brzmienie przepisu przejściowego zawartego w art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 2001 nr 4 poz. 25 ze zm./, jest powołana do ochrony interesów konsumentów oraz interesów gospodarczych państwa, przy czym poza działalnością kontrolną, wypełnia również zadania w zakresie administracji publicznej. W świetle art. 2 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 tejże ustawy organy Inspekcji Handlowej nie są wyłącznie organami kontroli. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z tymi przepisami a także art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./ wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej kieruje wojewódzką Inspekcją Handlową wchodzącą w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i jego organem administracji publicznej właściwym w pierwszej instancji, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Handlowej. Szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowej oceny zadań i kompetencji organów Inspekcji Handlowej w omawianym zakresie ma regulacja zawarta w art. 13 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, zgodnie z którą w postępowaniu kontrolnym przed organami Inspekcji Handlowej w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sposób załatwiania w toku postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy Inspekcji Handlowej spraw dotyczących sankcji ekonomicznej z art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji nie jest określony w tej ustawie. Tryb postępowania w tym zakresie nie jest unormowany również w ustawie o Inspekcji Handlowej. W związku z tym, na mocy art. 13 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej stosuje się w tym zakresie przepisy Kpa. Przepis art. 104 par. 1 i 2 Kpa wyraźnie stanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej, zaś decyzje rozstrzygają sprawy co do istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę. Istotą sprawy jest określenie ilości i wartości wyrobów zakwestionowanych w związku ze stwierdzeniem w toku kontroli uchybienia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji oraz skonkretyzowanie, na jakim przedsiębiorcy ciąży obowiązek uiszczenia sankcji ekonomicznej. Wskazanie, jakiego konkretnie przedsiębiorca dopuścił się uchybienia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji, a zwłaszcza ustalenie zakresu obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, przez określenie ilości i wartości kwestionowanych wyrobów i tym samym ukształtowanie wysokości sankcji ekonomicznej, to czynności władcze organu kontroli kształtujące obowiązki i prawa strony. Zważywszy na charakter tych czynności oraz przedstawione wyżej uregulowania prawne, załatwienie sprawy dotyczącej określenia ilości i wartości zakwestionowanych wyrobów wymaga wydania przez organ Inspekcji Handlowej przeprowadzający kontrolę, będący organem administracji publicznej pierwszej instancji, decyzji administracyjnej rozstrzygającej ją co do istoty. Podstawą materialnoprawną do wydania takiej decyzji jest art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji, zaś podstawą formalnoprawną przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 104 par. 1 Kpa w związku z art. 13 ust. 1 tej ustawy. Pogląd ten jest zgodny ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 grudnia 1999 r. III RN 107/99 /OSNAPU 2000 nr 18 poz. 677/ oraz szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 24 listopada 1997 r. II SA 1301/96 - Wokanda 1998 nr 6 str. 36, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2002 r. IV SA 2124/00 - nie publ./. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem brak niektórych elementów w akcie administracyjnym nie pozbawia go charakteru decyzji, jeśli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jego wydania /orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego SA 1163/81 - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169/. Odstąpienie przez ustawodawcę od wskazania formy decyzji wprost i wyraźnie w przepisach ustawy o badaniach i certyfikacji samo przez się nie oznacza, że jest ona wyłączona. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest bowiem pogląd, że przepisy prawa materialnego niejednokrotnie przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy, na przykład: "zezwala", "stwierdza", "nakazuje", "uzgadnia" /"Prawo administracyjne" pod redakcją Marka Wierzbowskiego, Zbigniew Cieślak, Jacek Jagielski, Jacek Lang, Marek Szubiakowski, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Wydawnictwo Lexis Nexis Warszawa 2002 r. str. 289/. Należy stwierdzić, że art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji nakłada wprost obowiązek zapłaty sankcji, jednakże zakres tego obowiązku nie wynika z mocy prawa, konieczne jest bowiem poczynienie odpowiednich ustaleń faktycznych, będących podstawą do wyliczenia kwoty sankcji oraz nałożenie tej sankcji, które nie może być uznane za stwierdzenie istnienia obowiązku. Art. 27 tejże ustawy stanowi, że; "organ kontroli stwierdza uchybienia, o których mowa w art. 26 oraz określa ilość i wartość wyrobów lub usług, których uchybienia te dotyczą". W konsekwencji uznać należy, że bez tych ustaleń, o jakich mowa w art. 27, nie jest możliwe ustalenie z mocy samego prawa sumy uzyskanej ze sprzedaży zakwestionowanych wyrobów. Dopiero rozstrzygnięcie organu kontroli wydane na podstawie poczynionych w trakcie kontroli i odzwierciedlonych w protokole kontroli ustaleń powoduje skonkretyzowanie obowiązku zapłaty sankcji i jest rozstrzygnięciem, które nosi znamiona prawne decyzji administracyjnej. Nie można zgodzić się z wyrażonym w omawianym wyroku stwierdzeniem, iż w przypadku wydawania przez organy kontroli decyzji w przedmiocie sankcji ekonomicznych, o których mowa w art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o badaniach certyfikacji, podejmowane przez urzędy skarbowe w takich sprawach decyzje byłyby drugimi decyzjami wydawanymi w tych samych sprawach i podlegałyby z tego tytułu unieważnieniu. Zasadność przedstawionego poglądu, w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, potwierdzają przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej /Dz.U. 2001 nr 4 poz. 25/ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nie oznaczonych tym znakiem lub nie spełniających innych wymagań, a także za wykonanie usług nie spełniających odpowiednich wymagań /Dz.U. nr 55 poz. 661/, zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Finansów. Powołane powyżej rozporządzenie Ministra Finansów, które w par. 4 ust. 1 przewiduje podjęcie przez urząd skarbowy decyzji w przedmiocie nałożenia sankcji z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o badaniach i certyfikacji, wykracza jednak poza zakres delegacji ustawowej. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom (...) Sąd nie jest związany rozporządzeniem wydanym z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stwierdzić należy, że podział kompetencji między urzędem skarbowym a organem kontroli, określony w art. 28 ust. 2 ustawy o badaniach i certyfikacji, wyklucza uprawnienie urzędu skarbowego do wydania decyzji, o której mowa w par. 4 tego rozporządzenia. Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów są sprzeczne zarówno z przepisami art. 26 i art. 27 ustawy o badaniach i certyfikacji, jak i przepisami art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 13 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej w związku z art. 104 Kpa, a także z przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej /Dz.U. 1999 nr 54 poz. 572 ze zm./, zwaną dalej ustawą o kontroli skarbowej. W postanowieniu z dnia 15 października 2002 r. III RN 180/01 /nie publ./ Sąd Najwyższy uznał, że wydany w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o kontroli skarbowej wynik kontroli stanowi określoną, stosownie do wymagań art. 27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji, konkretyzację obowiązku wynikającego dla kontrolowanego przedsiębiorcy z art. 26 tejże ustawy, zaś wynik kontroli jest nie tylko czynnością z zakresu administracji publicznej ale odpowiada także pozostałym kryteriom czynności kwalifikowanej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, gdyż stwierdza on obowiązek kontrolowanego, który wynika z przepisów prawa. Należy zauważyć, że postanowienie to było wydane już po wejściu w życie powoływanego rozporządzenia Ministra Finansów i tym orzeczeniem Sąd Najwyższy potwierdził aktualność swojego stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia 2 grudnia 1999 r. III RN 107/99. Z tych względów rozporządzenie Ministra Finansów nie może stanowić podstawy prawnej do uznania właściwości urzędu skarbowego do wydania decyzji o nałożeniu sankcji, o jakiej mowa w art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji. W tym miejscu podnieść należy, że z powoływanych przepisów cytowanych ustaw wynika, że jeśli organem dokonującym kontroli o jakiej mowa w art. 27 ustawy o badaniach i certyfikacji jest organ Inspekcji Handlowej, to stosownie do przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 i art. 14 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej w związku z art. 104 par. 1 Kpa, organ ten wydaje decyzję o nałożeniu sankcji określonych w art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji /patrz: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1999 r. III RN 107/99/, jeśli zaś organem tym jest inspektor kontroli skarbowej, to stosownie do art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej organ ten wydaje wynik kontroli /patrz: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2002 r. III RN 180/01/. Obydwa te rozstrzygnięcia podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie, odpowiednio: - art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA w przypadku decyzji podejmowanych przez organy Inspekcji Handlowej, - art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA w przypadku wyniku kontroli wydawanego przez organy kontroli skarbowej. Z powyżej wskazanych względów należy uznać, że organy Inspekcji Handlowej posiadają umocowanie prawne do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie omawianych sankcji i rozstrzygnięcie to ma znamiona prawne decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko, iż organ Inspekcji Handlowej wydaje decyzję o nałożeniu sankcji ekonomicznej, należy w pełni podzielić. W sprawie, będącej przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, zaskarżony akt wydany został po wejściu w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej ze zm. Przepis art. 1 ust. 3 tejże ustawy przewiduje, że do postępowania przed tym organem w zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, wojewódzki inspektor jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji handlowej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Do zadań wojewódzkiego inspektora należy zaś wykonywanie zadań i kompetencji określonych w art. 3 tej ustawy lub w przepisach odrębnych /art. 11 ust. 1 ustawy/. Na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy o badaniach i certyfikacji, właściwy minister do spraw finansów publicznych na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania opłat za czynności związane z badaniami i certyfikacją oraz weryfikacją. Pod pojęciem "sposobu ustalania opłat" nie można zaś rozumieć określenia formy działania organu administracji publicznej. Stąd też od decyzji organu I instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Dopiero zaś na decyzję ostateczną przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja organu I instancji. W tym stanie rzeczy skarga jako wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków odwoławczych podlegała odrzuceniu bez badania jej merytorycznej zasadności na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o NSA.