II SA/Ka 2449/01

Naczelny Sąd Administracyjny 23 listopada 2001 r. sprawy ze skargi Redakcji pisma "Rodzice w Szkole" na odmowę udzielenia informacji przez Prezydenta Miasta K. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2001 r., (...) w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektorów samorządowych placówek oświatowych z pominięciem procedury konkursowej - oddala skargę. W podaniu z dnia 5 czerwca 2001 r. Redaktor Naczelny pisma "Rodzice w Szkole" zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o podanie pełnej listy nauczycieli, którym organ prowadzący powierzył pełnienie obowiązków dyrektorów samorządowych szkół i placówek oświatowych z pominięciem procedury konkursowej, a nadto o wyjaśnienie, jakie ważne przesłanki zadecydowały w tych przypadkach o odstąpieniu od postępowania konkursowego. Jako podstawę prawną żądania przytoczył przepisy art. 4 w związku z art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./. Wobec braku odpowiedzi ponowił prośbę w podaniu z dnia 31 lipca 2001 r. Pismem z dnia 9 sierpnia 2001 r. odmówiono udzielenia informacji dotyczącej listy nauczycieli, którym powierzono obowiązki dyrektora placówki oświatowej z pominięciem procedury konkursowej, powołując się na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883/. Zdaniem organu informacje dotyczące nazwisk osób podlegają ochronie zastrzeżonej w tym akcie prawnym. Natomiast podano Redaktorowi Naczelnemu wymienionego pisma informacje obejmujące dane ilościowe, ze wskazaniem placówek, w zakresie przeprowadzonych konkursów na opisane stanowiska i ich wyniki. W konkluzji wyrażono pogląd, że powierzenie owych stanowisk nie pomijało procedury konkursowej, a było zgodne z przepisem art. 36a ustawy o systemie oświaty. Redakcja "Rodziców w Szkole" powyższą odmowę udzielenia informacji zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opierając się o przepisy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego. W uzasadnieniu skargi poddano w wątpliwość trafność przekonania organu, jakoby zakres żądanych informacji podlegał ochronie wspomnianej ustawy o ochronie danych osobowych, zwłaszcza gdy nie sprecyzowano konkretnych przepisów, z jakich pogląd ten został wywiedziony. Skarżąca naprowadziła bowiem, iż dyrektorzy publicznych placówek oświatowych są funkcjonariuszami publicznymi i "nie podlegają utajnieniu na mocy obowiązujących w RP ustaw". Zdaniem skarżącej postawa Prezydenta Miasta K. uniemożliwia redakcji realizację prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta K. wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie, twierdząc, iż zaskarżona odmowa nie jest aktem opisanym w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W dalszej kolejności zarzucił niewyczerpanie trybu z art. 34 ust. 3 tej ustawy. Ostatecznie domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe wywody i zwalczając pogląd, jakoby nauczyciele byli funkcjonariuszami publicznymi. Z tej przyczyny nie są oni wyłączeni spod ochrony przewidzianej przepisami art. 1 w związku z art. 6 i art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się nietrafne, co przy braku zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na uwzględnienie skargi. Na wstępie wszak konieczne jest odparcie zarzutów podniesionych przez przeciwnika skargi, gdyż ich zasadność tamowałaby merytoryczne rozpoznanie skargi. Otóż podstawę skargi na odmowę udzielenia informacji w trybie art. 4 ust. 1 i 5 Prawa prasowego, stanowi przepis art. 4 ust. 4 tej ustawy. Regulacja w nim zawarta jest regulacją szczególną, odsyłającą do przepisów o zaskarżaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji administracyjnych. Charakter prawny odmowy udzielenia informacji, jak też sposób jej zaskarżenia, przemawiają za stanowiskiem, wedle którego nie mieści się ona wśród aktów wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a podlega regulacji zawartej w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Przewiduje on orzekanie wymienionego Sądu w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych dopuszczają sądową kontrolę. W konsekwencji tego przepis art. 4 ust. 4 Prawa prasowego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu m.in. art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W tym zakresie norma art. 4 ust. 4 Prawa prasowego jest uregulowaniem szczególnym i samodzielnym, zatem wyłączającym stosowanie trybu przewidzianego w tym ostatnim przepisie. Przeto przed zaskarżeniem odmowy udzielenia informacji nie jest wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tej materii można dostrzec podobieństwo normy art. 4 ust. 4 Prawa prasowego z regulacją objętą normą art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, przewidującą zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 11 października 1999 r. stwierdził, że wniesienie skargi w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /ONSA 2000 Nr 1 poz. 4 i 5/. Podobnie zresztą jak w odniesieniu do skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, co wynika z treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r. /ONSA 1998 Nr 2 poz. 41/. Konkluzje i rozważania zawarte w motywach przytoczonych uchwał można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, przenieść na grunt sprawy obecnie rozpatrywanej. Nie od rzeczy będzie też przywołanie postulatu szybkości postępowania w tych sprawach, wynikającego niejako z ich istoty, która dodatkowo wzmacnia powyższy pogląd. W konsekwencji czego przyszło dojść do przekonania, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, co przy jej dopuszczalności, pozwalało na przystąpienie do merytorycznego zbadania zawartych w niej zarzutów. Na wstępie tej części rozważań godzi się podnieść, iż przeprowadzana, stosownie do brzmienia art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, kontrola legalności zaskarżonego aktu, sprowadza się do badania czy nie uchybia on przepisom prawa materialnego lub procesowego i to tylko w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym o jego nieważności. W razie bowiem stwierdzenia tego rodzaju uchybień Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną odmowę. Należy jeszcze podnieść, że kontrola ta dokonywana jest, w świetle brzmienia art. 51 tej ustawy, niezależnie od granic skargi, a zatem przy uwzględnieniu z urzędu zarzutów nie podniesionych w skardze. Dokonana w tych ramach ocena legalności zaskarżonej odmowy udzielenia informacji wykazała, iż akt ten nie narusza prawa. Podstawą domagania się informacji przez skarżącą jest przepis art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 5 Prawa prasowego. Stanowi on o obowiązku udzielania prasie informacji o swojej działalności, przy czym w odniesieniu do organizacji samorządowych obowiązek ten dotyczy zleconych im zadań w sferze administracji państwowej oraz innej podobnej działalności publicznej. W opinii aktualnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiot żądanej przez skarżącą informacji mieścił się w tych granicach, bo materia prowadzenia szkół i innych placówek oświatowych należy do zakresu działalności publicznej w rozumieniu cytowanego przepisu. Prośba została skierowana do odpowiedniej osoby, bo do osoby działającej w imieniu organu właściwej gminy, która jest organizacją samorządową w rozumieniu cytowanego przepisu. W tym miejscu wypadnie tylko zasygnalizować wątpliwość czy aby całość żądanej informacji mieściła się w ramach zakreślonych przepisem art. 4 ust. 1 i 5 przywołanej ustawy, bo nie jest oczywistym czy informacja obejmująca dane osobowe osób zatrudnionych na tych stanowiskach należy do pojęcia działalności gminy sensu stricte w rozumieniu tego przepisu. Jednakowoż nawet gdyby pozostawić na boku rozważania w tej materii, nie sposób nie dostrzec uregulowania zawartego w art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, wedle którego odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Zaskarżona odmowa zasadza się na poglądzie, iż zadośćuczynienie spornemu żądaniu naruszałoby prawo do ochrony danych osobowych wynikające z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. W istocie bowiem obowiązek udzielania informacji o działalności gminy nie obejmuje danych osobowych dyrektorów szkół i palcówek oświatowych. Tak dalece nie sięgają też, zagwarantowane przepisem art. 1 Prawa prasowego, wolność wypowiedzi i urzeczywistnianie prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. W przekonaniu Sądu realizację tych zasad zapewniały informacje udzielone przez Prezydenta K. w piśmie stanowiącym częściową odmowę, którą uczyniono przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że skarżąca nie podała, w jakim celu prosi o sporne dane, ani też jak zamierza je wykorzystać. Zdaniem Sądu prawo do informacji sięga jedynie do granic kolizji z prawem, w szczególności przepisami innych ustaw, zaś wykorzystanie danych osobowych jest poddane szczególnej reglamentacji. Musi być bowiem nie tylko zgodne z ogólnymi przepisami, lecz przede wszystkim z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Ocena legalności tego wykorzystania obejmuje nie tylko zakres danych, ale też cel ich uzyskania, o czym stanowi przepis art. 29 ust. 1. Tymczasem skarżąca nie wypełniła tego obowiązku, gdyż nie podała żadnego uzasadnienia dla żądanej informacji. Pismo z dnia 5 czerwca 2001 r., jak też pismo z dnia 31 lipca 2001 r., są w swej treści niezwykle lakoniczne, zawierają żądanie ogólne i szerokie, konkretnie niesprecyzowane. Co prawda w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r., II SA 686/99 /nie publ./ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ochronie na podstawie przepisów cytowanej ustawy nie podlegają imię i nazwisko pracownika samorządowego, wszak trudno jest odnieść ten pogląd do nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów szkół i placówek oświatowych, nawet gdy chodzi o jednostki, dla których dana gmina jest organem prowadzącym. Rozciągnięcie go na tych pracowników byłoby, zdaniem Sądu, zbyt daleko idące. Nie są oni pracownikami samorządowymi sensu stricte, a jedynie są zatrudniani przez gminę w podmiotach nie będących jednostkami gminnymi. Zresztą w przywołanym wyroku stwierdzono dalej, że żaden przepis nie zobowiązuje organów do sporządzania, wyłącznie dla potrzeb prasy, specjalnych wykazów, zestawień, czy innego rodzaju opracowywania danych. Podzielając ten pogląd, wypadnie zwrócić uwagę na fakt, że zadośćuczynienie spornemu w sprawie niniejszej żądaniu wymagałoby jednak poczynienia pewnych czynności, o których mowa powyżej, co przemawia także przeciwko uwzględnieniu żądania. W wyroku z dnia 23 lutego 1999 r., II SA 73/99, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż obowiązek dostarczania prasie informacji sprowadza się do stworzenia dziennikarzom możliwości zapoznania się z informacją. Wydaje się, że w niniejszej sprawie ten zakres uprawnienia zostałby przekroczony w razie uwzględnienia żądania. Jeśli chodzi o bardziej szczegółowe wywody na gruncie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, to po pierwsze należy zważyć, iż w art. 1 ust. 1 statuuje ona zasadę prawa do ochrony danych osobowych dotyczących danej osoby, zaś w ust. 2 tegoż przepisu zasadę, wedle której przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dotyczą lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Nie powinna więc budzić wątpliwości potrzeba oceny czy żądana przez skarżącą informacja nie narusza owych zasad. Po pierwsze trzeba stwierdzić, iż skarżąca, jak należy mniemać, powołuje się na dobro publiczne, chcąc zapewne wykorzystać żądane informacje w celu określonym w art. 1 Prawa prasowego. Wszak, jak to już wyżej wskazano, powinna sprecyzować cel i sposób wykorzystania tychże, bo od tego zależy ocena legalności żądania. Tego nie uczyniła, czym częściowo przyczyniła się do odmowy udzielenia informacji. Trzeba bowiem w tym miejscu przywołać treść przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, który dopuszcza przetwarzanie danych osobowych, gdy zezwalają na to przepisy prawa i gdy jest to niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Po wtóre godzi się zwrócić uwagę, że skarżąca żądała podania danych osobowych w rozumieniu art. 6 cytowanej ustawy, bo nazwiska osób fizycznych pozwalają na określenie ich tożsamości. Wreszcie, że w wyniku udzielenia informacji dojść mogło do przetwarzania danych w rozumieniu art. 7 pkt 2 cytowanej ustawy, bo ich publikacja nie jest niczym innym jak operacją wykonywaną na danych osobowych, polegającą na ich zbieraniu, utrwalaniu, przechowywaniu, a przede wszystkim udostępnianiu. Dlatego niepodobna zgodzić się ze stanowiskiem, iż przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w sprawie. Reasumując, przyszło dojść do przekonania, że z podanych powyżej przyczyn, brak było podstaw do udzielenia szerszej informacji, niż została podana skarżącej w piśmie z dnia 9 sierpnia 2001 r., a w szczególności odnośnie nazwisk osób powołanych na stanowiska dyrektorów placówek oświatowych i szkół z pominięciem procedury konkursowej. Naruszałoby to bowiem cytowane przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Podana natomiast informacja dostatecznie, zwłaszcza przy braku motywów żądania skarżącej, realizuje zasady wolności prasy i prawa społeczeństwa do informowania o treści życia publicznego. Nie doszło więc do naruszenia prawa, w szczególności art. 61 ust. 1, zwłaszcza w kontekście z art. 62 ust. 2 Konstytucji, ani art. 1 i art. 4 Prawa prasowego. Z przytoczonych powodów skarga nie mogła przeto odnieść skutku i dlatego, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uległa oddaleniu.