II SA/Łd 111/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary J. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia 18 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie wysokości zasiłku przedemerytalnego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 13 października 1998 r. (...) Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy nr 1 w Ł. na podstawie art. 37j, art. 37l, art. 37o i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ przyznał Barbarze J. od dnia 2 października 1998 r. zasiłek przedemerytalny w kwocie 536 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż Barbara J. spełnia warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oraz posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat. Ustalając wysokość zasiłku uwzględniono fakt, iż rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy zaś kwotę zasiłku wyliczono na podstawie zaświadczenia o przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu z 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła Barbara J. w części dotyczącej wysokości zasiłku. Podniosła, iż organ administracji zastosował niewłaściwą metodę obliczenia zasiłku co spowodowało zaniżenie przyznanego jej świadczenia. Od sumy wynagrodzeń odjęto zasiłek chorobowy i podzielono to przez 11 co dało kwotę 536 zł. Faktycznie odwołująca przebywała na zwolnieniu lekarskim 147 dni, czyli 4,9 miesiąca. W związku z czym suma zarobków winna zostać podzielona na 7 co dało by kwotę 935,73 zł. Nadto zasiłek przedemerytalny winien wynieść 160 procent a nie 90 procent wynagrodzenia. Decyzją z dnia 18 grudnia 1998 r. (...) Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. na podstawie art. 37j ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż w 1998 r. wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. a jednocześnie nie może przekraczać kwoty 90 procent przeciętnego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny oraz nie może być niższa od 120 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Wyliczenie przeciętnego wynagrodzenia następuje przez zsumowanie wynagrodzenia uzyskanego w poszczególnych miesiącach kalendarzowych oraz podzielenie uzyskanej kwoty przez liczbę miesięcy, za które wypłacono wynagrodzenie i odprowadzono składkę na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Ustalając wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie bierze się pod uwagę wynagrodzenia wypłaconego z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 92 Kp oraz wypłaconych zasiłków z ubezpieczenia społecznego, gdyż są one wyłączone z podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. Barbara J. w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek uzyskała wynagrodzenie stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 6.550,34 zł brutto. Pracodawca wypłacił wynagrodzenie i odprowadzał z tego tytułu składki w 11 miesiącach kalendarzowych. Wyliczając przeciętne miesięczne wynagrodzenie nie uwzględniono wynagrodzenia na czas udokumentowanej niezdolności do pracy i zasiłku chorobowego wynoszących łącznie 3.625,20 zł. Dlatego też kwotę 6.550,34 zł podzielono przez 11 i dało to sumę 595,48 zł z czego 90 procent wyniosło 535,93 zł. Obowiązujące przepisy nie przewidują aby kwotę uzyskanego wynagrodzenia dzielić wyłącznie przez liczbę przepracowanych pełnych miesięcy kalendarzowych. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Barbara J. zarzucając naruszenie przepisu art. 37j ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ przez niewłaściwe wyliczenie wysokości zasiłku przedemerytalnego. Organ administracji błędnie wyliczył przeciętne miesięczne wynagrodzenie dzieląc sumę zarobków przez 11 miesięcy i nie uwzględniając czasu pracy, w którym skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim. Do ustalenia przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia należy przyjąć okres faktycznego świadczenia pracy. Zgodnie z treścią par. 10 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego /Dz.U. 1993 nr 68 poz. 330 ze zm./ w przypadku nie przepracowania pełnego miesiąca należy proporcjonalnie rozliczyć dochody. W ciągu 12 miesięcy skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim przez 147 dni co stanowi 4,9 miesiąca. Świadczyła więc pracę przez 7 miesięcy /12-5/. Suma wynagrodzenia /6.550,14 zł/ powinna zostać podzielona przez 7 co dałoby kwotę 935,73 zł przeciętnego wynagrodzenia. Organ administracji błędnie przyjął, iż przeciętne wynagrodzenie wyniosło 595,47 zł. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wnosiła o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosła nadto, iż sposób wyliczenia przeciętnego wynagrodzenia zaproponowany przez skarżącą nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Barbary J. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji a mianowicie czy jest ona zgodna z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 22 ust. 2 wymienionej ustawy decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego 3/ inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego a mianowicie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 37j ust. 3 wymienionej ustawy wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w rejonach administracyjnych /gminach/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W myśl zaś art. 37j ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i być niższa od 120 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Okolicznością niesporną jest, iż skarżącej przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1998 r. Stosunek pracy z Barbarą J. został bowiem rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, posiada ona ponad 30-letni staż pracy i w chwili nabycia prawa do zasiłku mieszkała w rejonie administracyjnym uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem. Dla ustalenia wysokości zasiłku skarżącej zasadnicze znaczenie ma ustalenie wysokości 90 procent przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 37j ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż jest to górna granica wypłaconego świadczenia. Przepisy wymienionej ustawy nie definiują pojęcia "przeciętne wynagrodzenie". Określają jedynie, iż chodzi o wynagrodzenie stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Kwestię od jakich dochodów odprowadzana jest składka na ubezpieczenie reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego /t.j. Dz.U. 1993 nr 68 poz. 330 ze zm./ W myśl par. 7 ust. 1 pkt 21 wymienionego rozporządzenia podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie pracowników stanowi dochód pracownika w gotówce i naturze, łącznie z kosztami uzyskania i podatkiem dochodowym od osób fizycznych, z tytułu pracy w ramach stosunku pracy obejmujący wszelkiego rodzaju należności pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty bez względu na źródła finansowania tych należności i świadczeń z wyjątkiem wynagrodzeń za czas niezdolności do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną wypłacanych na podstawie art. 92 par. 1 Kodeksu pracy oraz składników wynagrodzeń, do których pracownik ma prawo w okresie pobierania zasiłku chorobowego w myśl postanowień układów zbiorowych lub przepisów o wynagrodzeniu. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 104 poz. 450 ze zm./ obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji za okresy nieskładkowe uważa się okresy zwolnienia z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłków z ubezpieczenia społecznego, chorobowego lub opiekuńczego. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, iż składki na ubezpieczenie społeczne nie są odprowadzane od wynagrodzenia, o którym mowa w art. 92 par. 1 Kpa oraz od zasiłków chorobowych. Skarżąca złożyła wniosek o zasiłek przedemerytalny w dniu 1 października 1998 r. a więc jej przeciętne miesięczne wynagrodzenie winno zostać obliczone z okresu od 1 października 1997 r. do 30 września 1998. W okresie tym Barbara J. otrzymała kwotę 10.175,34 zł wynagrodzenia przy czym w tym czasie chorowała 147 dni i za ten okres wypłacono jej 3.625,20 zł, na którą to kwotę złożyło się wynagrodzenie, o którym mowa w art. 92 par. 1 Kp oraz zasiłki chorobowe. Faktyczne wynagrodzenie, od którego odprowadzono składkę na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy wyniosło zatem 6.550,14 zł /10.175,34 zł - 3.625,20 zł/. Składka ta została odprowadzona w ciągu 11 miesięcy, gdyż przez cały miesiąc sierpień 1998 r. Barbara J. pobierała zasiłek chorobowy a więc w tym miesiącu zakład pracy nie odprowadził żadnej składki. Organy administracji błędnie uznały, iż dla obliczenia "przeciętnego wynagrodzenia" skarżącej podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne należy podzielić przez 11 a więc przez ilość miesięcy, w których składka została odprowadzona. Wskutek takiego wyliczenia przeciętne miesięczne wynagrodzenie Barbary J. wyniosło 595,47 zł i zostało znacznie zaniżone. Z uwagi na to, iż skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim przez 147 dni a więc przez prawie 5 miesięcy to składkę odprowadzono w pozostałym okresie w ciągu ostatniego roku, czyli w okresie 218 dni co stanowi nieco ponad 7 miesięcy. Skoro, zatem podstawa wymiaru składki została wyliczona z okresu 7 miesięcy faktycznego świadczenia pracy a więc z pominięciem okresu korzystania ze zwolnień lekarskich to nie można wyliczać przeciętnego wynagrodzenia dzieląc tę podstawę przez taką ilość miesięcy, która uwzględnia okres korzystania ze zwolnień lekarskich. Składka na ubezpieczenie została odprowadzona w okresie, kiedy Barbara J. faktycznie świadczyła pracę czyli przez 7 miesięcy i przez taką ilość miesięcy należy podzielić podstawę wymiaru składki aby wyliczyć przeciętne wynagrodzenie miesięczne skarżącej. Sposób wyliczenia przeciętnego wynagrodzenia przedstawiony przez organy administracji publicznej zawsze spowoduje zaniżenie tego wynagrodzenia a niekiedy może doprowadzić do tego, że kwota ta będzie wręcz symboliczna. Może się, bowiem zdarzyć, iż pracownik w ciągu ostatniego roku będzie korzystał ze zwolnień lekarskich przykładowo przez okres 8 miesięcy i wówczas podstawa wymiaru składki będzie wyliczona z 4 miesięcy, czyli będzie niewielka. W takiej sytuacji gdyby podzielić tę podstawę tak jak uczynił to organ administracji przez ilość miesięcy, w których odprowadzono składkę przykładowo przez 11 to okaże się, że przeciętne wynagrodzenie nie przekroczy np. kwoty 200 zł. Będzie, więc o wiele niższe niż kwota zasiłku dla bezrobotnych. Taki sposób wyliczenia przeciętnego wynagrodzenia jest sprzeczny z założeniem uregulowania określonego w art. 37j ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Założeniem ustawodawcy było, aby kwota 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 37j ust. 6 wymienionej ustawy stanowiła górną granicę wypłaconego zasiłku. Wskazuje na to sformułowanie użyte w tym przepisie, iż "wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia". Oznacza to, iż ustawodawca niejako z góry założył, iż wynagrodzenie to jest wyższe od 120 procent zasiłku dla bezrobotnych. Gdyby przyjąć sposób wyliczenia tego wynagrodzenia przedstawiony przez organy administracji to mogło by się okazać, iż jest ono niższe nawet od wysokości zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. Taki sposób wyliczenia przeciętnego wynagrodzenia jest więc sprzeczny z ratio legis przepisy art. 37j ust. 6 cytowanej ustawy. Prowadzi to do wniosku, iż przeciętne miesięczne wynagrodzenie stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, o którym mowa w art. 37j ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ należy wyliczyć dzieląc podstawę wymiaru na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w czasie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny przez faktyczny okres, w którym składka była odprowadzana a nie przez ilość miesięcy, w których odprowadzano składkę. Organ odwoławczy wyliczył 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia skarżącej z naruszeniem przepisu art. 37j ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec tego, iż skarga Barbary J. została uwzględniona na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. sąd zasądził od Wojewody Ł. na rzecz skarżącej (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.