III FSK 2735/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 209/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w A. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia 25 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 209/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał zasadność skargi Prokuratora Rejonowego w A. na uchwałę Rady Miejskiej w A. (dalej :Rada Miejska) z 25 listopada 2019 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności i na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w §1 ust.2 i 3 oraz w §3. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miejska zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6k ust.1 pkt 1 i art. 6j ust.2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 z późn.zm.; dalej : u.c.p.g.) poprzez uznanie, że w ramach prawa wyboru metody naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz doboru stawki naliczenia tejże opłaty organ stanowiący nie jest uprawniony do naliczenia opłaty i doboru stawki w zależności od wielkości gospodarstwa domowego i jest to kryterium nieznane ustawie. Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych Rada Miejska wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora, a także o zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Prokurator Rejonowy nie skorzystał z możliwości sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu i które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Istotnym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie, które powinno zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli postanowień uchwały Rady Miejskiej z 25 listopada 2019 r. i uznał, że zastosowane kryterium wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego nie wynika z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W stanie prawnym obowiązującym w 2019 r. zgodnie z art. 6j ust.1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (czyli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie z art. 6j ust. 2 tej ustawy w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z art. 6j ust. 2a ustawy wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Zasadniczo zatem art. 6j u.c.p.g. stanowi o sposobie wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przewiduje, że opłata stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.1, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Ustęp 2 art. 6j stanowi o możliwości uchwalenia przez radę gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis ten nie mówi więc o liczbie osób stanowiących gospodarstwo domowe. Gospodarstwo domowe może stanowić zarówno jedna osoba, dwie osoby, jak też większa ilość osób. Stawki opłaty ustala się na podstawie art. 6k ust.1. Zgodnie z art. 6j ust.2a u.c.p.g. rada gminy może je różnicować w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Również z brzmienia tego przepisu nie sposób przyjąć, że rada gminy może różnicować stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Tak więc ustawa przewiduje, że są określone metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Metody te są opisane w ust. 1 i 2 art. 6j u.c.p.g. Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Metoda wymieniona w art. 6j ust.1 pkt 1 u.c.p.g. przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem gospodarstwa domowego. Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Podstawy do zastosowanej metody nie stanowi również art. 6j ust.2a u.c.p.g. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust.1 pkt 1 u.c.p.g., ale odnosi się do innych parametrów obliczania opłaty. Przepis art. 6j ust.2 u.c.p.g. pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Tak więc również w przypadku zastosowania metody wymienionej w art.6j ust.2 u.c.p.g., brak jest upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust.2 i 2a u.c.p.g. Sąd ten prawidłowo także przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 3267/18, z 6 maja 2016 r. sygn. II FSK 16/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzeczeń tych wynika, że zróżnicowanie opłaty ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według ilości osób, z jakich to gospodarstwo domowe się składa, było możliwe tylko w okresie pomiędzy 6 marca 2013 r., kiedy to ustawą z 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 228) do art. 6k dodano ust. 4 (zgodnie z którym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i ust.2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat), a 31 stycznia 2015 r. Poczynając bowiem od 1 lutego 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) art. 6k ust. 4 zmienił swoją treść, przewidując jedynie w odniesieniu do opłat od gospodarstw domowych zwolnienie w całości lub w części od tych opłat ze względu na niski dochód. W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Nie zasługują na uwzględnienie rozważania wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z którymi "świadomie zrezygnowano w art. 6j ust.2a u.c.p.g. z kryterium różnicowania stawki w postaci wielkości gospodarstwa domowego, albowiem po konsultacjach z legislatorem stwierdzono, że pojęcie to jest tożsame i pokrywa się z pojęciami określonymi w tym przepisie "powierzchnią lokalu mieszkalnego, liczbą mieszkańców zamieszkujących nieruchomość", tj. połączeniem tych obu kryteriów". Jak wykazano wyżej nie są to pojęcia tożsame. Argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie uzasadniają także przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1256/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13. Orzeczenia te dotyczyły odmiennego stanu prawnego. Nadmienić też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14 uchylił w całości wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.