III FSK 280/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 1734/24 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r., nr KO A/488/Ni/24 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 14 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 1734/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K. M. (dalej: "Skarżący") stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Organ" lub "SKO") z dnia 28 maja 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Spółki Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. Sp. z o.o. z dnia 7 grudnia 2023 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. określił Skarżącemu wysokość rocznej opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z działki rekreacyjnej nr ew. [...] obręb S., za rok 2019, w kwocie 1.200 zł. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, Organ uchylił ww. decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zarząd spółki Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. sp. z o.o. (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. określił stronie wysokość rocznej opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 1.200 zł. Organ I instancji stwierdził, że wysokość rocznej opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono na podstawie uchwały Nr 67/V/2019 Rady Miejskiej w R. z dnia 11 marca 2019 r., w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjna - wypoczynkowe. Właściwa do zastosowania w decyzji określającej obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest stawka jak dla odpadów niesegregowanych. W roku 2019 r. odpady komunalne od właścicieli działek rekreacyjnych były odbierane poprzez utworzone w tym celu punkty gromadzenia odpadów. Punkty zostały wyposażone w pojemniki z podziałem na każdą frakcje odpadów. Nie składając deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Skarżący nie złożył również oświadczenia o selektywnym wyborze zbierania i dostarczaniu do punktu wytworzonych na działce odpadów. W związku z powyższym, wysokość rocznej opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z ww. nieruchomości za rok 2019 wynosi 1 200,00 złotych. Decyzją z dnia 28 maja 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję I instancji, na co Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej zachodzi nieważność wydanych wobec Skarżącego decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540, dalej: "Ordynacja podatkowa"). Mianowicie decyzja, którą SKO utrzymało w mocy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W dalszej kolejności WSA wyjaśnił, iż przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta, na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). W § 1 tej uchwały wskazano, że Rada Gminy w R. upoważnia Zarząd Spółki z o.o., działającej pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej w R. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Przepis ten nie stanowi jedynej podstawy prawnej dla ustalenia czy w sprawie orzekał organ właściwy. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z treścią art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g." albo "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"), w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. W świetle powyższego, rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd I instancji miał na uwadze, że – jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16 – w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – z uwagi na treść art. 6q ust. 1 tej ustawy, nie jest możliwe delegowanie przez gminę kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji WSA uznał, że rada Gminy w R. nie była uprawniona do upoważnienia zarządu komunalnej spółki (Zakład Gospodarki Komunalnej w R. sp. z o.o.) do wydawania decyzji w zakresie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOA/488/Ni/24 z dnia 28 maja 2024 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 7 grudnia 2023r. nr 50/12/GO/2023, podczas, gdy orzekające w sprawie organy oparły swoje decyzje na funkcjonującej w obrocie prawnym uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia 22 maja 2023r. nr 770/XL/2023 w sprawie upoważnienia zarządu spółki z o. o. działającej pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej w R. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracji mogą oceniać zgodność z prawem uchwał rad gmin w zakresie przeniesienia kompetencji do orzekania w sprawach dotyczących ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy, zgodnie z art. 120 Ordynacji podatkowej organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, również prawa miejscowego (w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w R. nr 770/XL/2023); II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie art. 147 § 2 p.p.s.a i niezasadne uznanie, że stwierdzeniu nieważności powinny podlegać decyzje wydane na podstawie obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w R. uchwalonej z naruszeniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016r., sygn. akt II FPS 3/16, podczas, gdy zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. "Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym"; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, podczas, gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie (istnienie w obrocie prawnym uchwały Rady Miejskiej w R. nr 770/XL/2023) nie uzasadniał stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i decyzji Zarządu Spółki Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. Sp. z o.o.; 3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOA/488/Ni/24 z dnia 28 maja 2024 r. i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Spółki Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. Sp. z o.o. z dnia 7 grudnia 2023 r. nr 50/12/GO/2023, podczas, gdy orzekające w sprawie organy oparły swoje decyzje na funkcjonującej w obrocie prawnym uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia 22 maja 2023 r. nr 770/XL/2023 w sprawie upoważnienia zarządu spółki z o .o. działającej pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej w R. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z dnia 28 maja 2024 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, działając w oparciu o art. 182 § 2 w zw. z art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się prawa do rozpatrzenia skargi na rozprawie. W zakreślonym ustawowo terminie Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności skład rozpoznający niniejszą sprawę odniesie się do zarzutu, w którym Organ wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wskazać w tym miejscu należy, iż "przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 p.p.s.a. czy 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy" (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 1886/24). Takich powiązań z naruszeniem konkretnych przepisów w postawionym zarzucie nie wskazano, ograniczając się ogólnie do wskazania na naruszenie przepisów postępowania. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność tak sformułowanego zarzutu. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż omawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W kolejnym z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Organ wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie art. 147 § 2 p.p.s.a i niezasadne uznanie, że stwierdzeniu nieważności powinny podlegać decyzje wydane na podstawie obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w R. uchwalonej z naruszeniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16. Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić. Zaskarżoną decyzją Organ utrzymał w mocy decyzję zarządu spółki Zakładu Gospodarki Komunalnej w R. sp. z o.o. Jako podstawę prawną wydania decyzji przez organ pierwszej instancji wskazano m. in. uchwałę nr 770/XL/2023 Rady Miejskiej w R. z 22 maja 2023 roku. Z kolei przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została podjęta, na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, co wskazał także WSA, że zagadnienie relacji pomiędzy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a art. 6q ust. 1 u.c.p.g. zostało rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II FPS 3/16, która została przywołana w omawianym zarzucie. Zgodnie z tezą wspomnianej uchwały NSA, w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Oznacza to, iż niniejsza sprawa powinna zostać rozpoznana zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g., który odsyła do przepisów Ordynacji podatkowej. W przywołanej uchwale wskazano również, co istotne dla rozpatrywanej sprawy, iż: "Licząc się z konsekwencjami prawnymi naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje (właściwość) organów administracji publicznej w sprawach załatwianych w trybie jurysdykcyjnym, należy – co oczywiste – w sposób precyzyjny i wykluczający jakąkolwiek niepewność określić granice prawa przyznanego radzie gminy przez art. 39 ust. 4 u.s.g. Wspomniany przepis dopuścił ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się – z mocy odesłania zamieszczonego w art. 6q ust. 1 ab initio u.c.p.g. – przepisy Ordynacji podatkowej. Regułę tę uzupełniono zastrzeżeniem, że "uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego". Okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę kwalifikatorem pozwalającym wyodrębnić rodzaj spraw podlegających – z racji zastosowanego odesłania – załatwieniu w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, nakazuje uznać art. 6q ust. 1 u.c.p.g. za lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g.". Powyższe oznacza, iż niedopuszczalność delegowania w sprawach z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kompetencji w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. spowodowana jest wyłączeniem zastosowania wymienionego przepisu przez art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Należy w tym miejscu zaznaczyć, w ślad za WSA, iż w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – z uwagi na treść art. 6q ust. 1 tej ustawy, nie jest możliwe delegowanie przez gminę kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji należy podzielić stanowisko WSA, że Rada Gminy w R. nie była uprawniona do upoważnienia zarządu komunalnej spółki do wydawania decyzji w zakresie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi nieważność, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, bowiem naruszono zasadę właściwości organu poprzez wydanie decyzji przez organ do tego nie uprawniony. Należy przy tym nadmienić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji powoduje jej nieważność, zaś konsekwencje wydania takiej decyzji przez organ niewłaściwy zostały przewidziane w art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt: II FSK 710/19). Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a, Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, który został umieszczony w ramach naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji, wydana przez organ do tego nieuprawniony jest dotknięta wadą nieważności. W konsekwencji, nieważna jest także zaskarżona decyzja Organu utrzymująca ją w mocy. Organ w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podniósł również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracji mogą oceniać zgodność z prawem uchwał rad gmin w zakresie przeniesienia kompetencji do orzekania w sprawach dotyczących ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy, zgodnie z art. 120 Ordynacji podatkowej organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, również prawa miejscowego. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano bowiem, iż: "Samodzielnie sformułowany zarzut naruszenia art. 120 O.p. nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego. Naruszenie zasady praworządności może być oczywiście podnoszone w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, muszą być jednak spełnione dwa warunki: po pierwsze, zasada ta znajduje swoje rozwinięcie w konkretnych normach zawartych w Ordynacji podatkowej, stąd podnosząc ten zarzut należy powiązać go z naruszeniem innych przepisów procesowych rozwijających i precyzujących tę zasadę. Po drugie, zarzut musi być uzasadniony." (zob. wyrok z 3 września 2024 r., sygn. akt II FSK 1406/21). Z uwagi na brak powiązania wymienionego art. 120 Ordynacji podatkowej z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady, zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie stwierdził w zaskarżonym wyroku nieważność zaskarżonej decyzji Organu, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Paweł Borszowski (spr.) Jolanta Sokołowska Wojciech Stachurski