III FSK 76/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 471/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 3 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. I SA/Gl 471/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 3 stycznia 2020 r. w przedmiocie zwolnienia w części z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku, sąd pierwszej instancji wskazał, że warunki określone w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice delegacji ustawowej wyznaczone treścią art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 tj. ze zm.) – dalej jako: "u.c.p.g.", uzależniają bowiem prawo do częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od złożenia przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, w której zadeklarowali kompostowanie w kompostowniku przydomowym. Obligują przy tym właścicieli nieruchomości do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy zawierającej oświadczenie, że posiadają kompostownik przydomowy i kompostują w nim bioodpady stanowiące odpady komunalne. WSA w Gliwicach podkreślił, że nie kwestionuje prawa rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie wzoru tzw. deklaracji śmieciowej (art.6m ust. 1b u.c.p.g.), jednak uzależnianie zwolnienia określonego w art. 6k ust. 4a ustawy od faktu złożenia tej deklaracji i zamieszczenia w niej odpowiednich treści - nie mieści się w zakresie tej normy prawnej i delegacji w niej zawartej. Poza te ramy wykracza także treść § 5 zaskarżonej uchwały, mocą którego zwalnia się w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na bioodpady właściciela nieruchomości, który prowadzi kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne W kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Podkreślił, że przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Sąd pierwszej instancji dodał, że art. 6k ust. 4a ustawy odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami "z gospodarstw domowych", więc sprzeczne z przyjętą w tej ustawie logiką byłoby odnoszenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia do innych kategorii prawnie istotnych, niż "gospodarstwo domowe" - jak ,,od mieszkańca'' (§ 2 uchwały) - i na takiej podstawie poszukiwanie dalszych zróżnicowań zakresu tego zwolnienia. Sąd pierwszej instancji uznał, że w tym stanie rzeczy, stawianie warunków unormowanych w § 3 zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji także w § 4, bądź określanie innych zwolnień, niż wynikające z delegacji zwartej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g (§ 5 uchwały), czy też tworzenie pozaustawowego zakresu zwolnienia (§ 2 uchwały) - narusza tę normę prawną w stopniu rażącym, co zarzuty skargi czyni zasadnymi. Za trafny WSA w Gliwicach uznał również zarzut nieprzedstawienia metody ustalenia wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mianowicie art. 6k ust. 4a ustawy wymaga, aby zwolnienie to ustalić proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Wyliczeń w tym zakresie organ jednak nie zaoferował. Jednocześnie sąd ten wskazał, że bez znaczenia dla oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu pozostała kwestia, że zakwestionowana uchwała nie została podważona przez Kolegium Regionalnej lzby Obrachunkowej oraz Wojewodę. Wyrok ten w całości dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. złożył pełnomocnik Gminy B., który zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 4a u.c.p.g., a tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a co stanowiło konsekwencję uznania przez sąd pierwszej instancji, że organ wykroczył w niniejszej sprawie poza granice delegacji ustawowej oraz nieprawidłowo ustalił wysokości częściowego zwolnienia z opłaty, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ustawa nie precyzuje sposobu dokonania obliczeń dotyczących ustalenia wysokości kwoty zwolnienia z opłaty oraz nie istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości, II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 6k ust. 4a u.c.p.g. przez błędne uznanie, że zwolnienie z części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonane przez Radę Gminy nie nastąpiło w odniesieniu do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, lecz przez faktyczne obniżenie stawki tej opłaty za każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnienie udzielone przez Radę Gminy jest zgodne z prawem, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały, III. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na jego błędnym zastosowaniu i stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż § 1 oraz 2 uchwały odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA wyznaczył na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., z uwagi na brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy stacjonarnej, a także na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, posiedzenie niejawne w określonym składzie. Poinformowano strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego oraz pouczono o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Gmina nie zakwestionowała wykładni przepisów, jaką przyjęto w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przewidziane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zwolnienie należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Przewidziane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Na tej podstawie prawidłowo ocenił, że stawianie innych przesłanek zwolnień narusza tę normę prawną w stopniu rażącym. Należy przypomnieć, że przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę. Nie zakwestionowano w sposób skuteczny tego stanowiska. Treść uchwały przyjęta przez Sąd pozostaje bezsporna. WSA prawidłowo rozpoznał kwestię wykroczenia poza granice delegacji. Gmina nie podważa tego w inny sposób jak tylko przez twierdzenie, że nie objęła zwolnieniem innych podmiotów, niż dozwolone. Jednak nie podważa stanowiska Sądu, a to stanowiło podstawę jego wniosków, że zwolnienie to można odnosić jedynie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami, a w wyniku działań Gminy wprowadzono warunki zwolnienia, jakich nie przewidziano w kompetencji autora uchwały. W zaskarżonym wyroku dostrzeżono powtórzone obecnie stanowisko o kompetencji Gminy do ustalenia wzoru deklaracji. Jednak to, że Gmina ma prawo ustalić jej wzór nie oznacza jeszcze, że może uzależniać od jej treści samo zwolnienie z opłaty. Nie podważono stanowiska Sądu, że aby móc stwierdzić, że Gmina dokonała zwolnienia proporcjonalnego, musi to wynikać z uzasadnienia aktu wykazującego, że wyliczenie spełnia wymogi przepisu prawa. WSA przyjął, a Gmina tego nie zakwestionowała, że wyliczeń takich nie zaoferowano. Zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia 6k ust. 4a u.c.p.g. Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego i nie stanowił podstawy działania Sądu. Autor skargi kasacyjnej nie podważył możliwości uznania nieważności całej uchwały. Przede wszystkim nie dostrzegł, że zakwestionowanie wysokości zwolnienia (§ 2 uchwały) mogło zniweczyć sens pozostawienia jej w obrocie prawnym. Należy przypomnieć, że WSA nie ma uprawnień do zwolnienia z opłaty, a do tego sprowadza się oczekiwanie Gminy, by pozostawić część zapisu uchwały. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie przedstawiono konkretnego uzasadnienia , w jaki sposób pozostawienie w obrocie części uchwały mogłoby oddziaływać na sytuację prawną jej adresatów. Treść złożonego środka odwoławczego zawiera w zasadzie polemikę ze stanowiskiem Sądu bez odniesienia do zapisów prawa. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 4a u.c.p.g., a tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. gdyż są to przepisy wynikowe, a oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji oparł o prawidłowo dokonaną kontrolę sądowoadministracyjną. Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Mirella Łent Wojciech Stachurski Anna Dalkowska