III FSK 925/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego "P." z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Po 97/23 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "P." z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2022 r. nr 3001-IEE.711.409.2022 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2022 r., nr 3001-IEE.711.409.2022 oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 3 listopada 2022 r., nr [...], 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz Związku Międzygminnego "P." z siedzibą w P. kwotę 660 (słownie: sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Po 97/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Związku Międzygminnego "P." z siedzibą w P. (dalej: "Związek", "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 23 grudnia 2022 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. 1.2. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. postanowieniem z 3 listopada 2022 r., obciążył Związek Międzygminny "P." w P. (dalej zwany również skarżącym) kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 7 maja 2021 r., nr [...] wystawionego wobec Gminy O. w łącznej kwocie 44.955,33 zł. Skarżący pismem z dnia 14 listopada 2022 r. wniósł zażalenie na wymienione na wstępie postanowienie organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie obciążenia skarżącego kosztami egzekucyjnymi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu postanowieniem z dnia 23 grudnia 2022 r., utrzymał w mocy wymienione na wstępie postanowienie organu pierwszej instancji. W kontekście postanowień art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") stwierdzono, że regulacja ta nie obliguje i nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, albowiem badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych. Badanie to ma zatem charakter czysto formalny. Skarżący wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem Naczelnika oraz o przekazanie sprawy do powtórnego rozpoznania wskazanemu ostatnio organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę i uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienie trafnie orzekł o obciążeniu skarżącego obowiązkiem pokrycia wskazanych ostatnio należności. W ocenie Sądu pierwszej instancji istotnym znaczeniem dla rozstrzygnięcia sprawy był fakt, że w wystawionym przez skarżącego tytule wykonawczym objętą nim należność określono jako niepodatkową należność budżetową. Należność ta wynikała przy tym z rozliczenia kosztów budowy PSZOK zgodnie z uchwałą zgromadzenia związku. Z niebudzących wątpliwości postanowień art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. wynika, że niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowią obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. W tego rodzaju sytuacji nie sposób zarzucić organowi egzekucyjnemu zaniechania polegającego na niezweryfikowaniu tego czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega czy też nie egzekucji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi powyższa kwestia została zweryfikowana w wymagany przez postanowienia art. 29 § 1 u.p.e.a. formalny sposób polegający na skonfrontowaniu wskazanego przez skarżącego w tytule wykonawczym rodzaju dochodzonego obowiązku z postanowieniami art. 2 u.p.e.a. Podkreślić przy tym należy, że art. 29 § 1 u.p.e.a. nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. W konsekwencji stwierdzić należy, że do obowiązków organu egzekucyjnego nie należało w żadnej mierze weryfikowanie tego czy obowiązek objęty wystawionym przez skarżącego tytułem wykonawczym stanowi w istocie niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a., czy też należność cywilnoprawną, która nie może być dochodzona w trybie egzekucji administracyjnej. Zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć również argumenty skargi wskazujące na nieproporcjonalność pomiędzy wysokością opłat a czynnościami organu, za podjęcie których zostały one naliczone. W realiach niniejszej sprawy organy zastosowały postanowienia u.p.e.a. dotyczące kosztów egzekucyjnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1553 z późn. zm.). Co przy tym szczególnie istotne na mocy wskazanego ostatnio aktu dostosowano regulacje dotyczące kosztów egzekucyjnych do wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W wyroku tym orzeczono o niezgodności z Konstytucją RP art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., w zakresie, w jakim nie określały one odpowiednio maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. W uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Rozstrzygnięcia te stanowią wynik trafnego zastosowania postanowień u.p.e.a. W toku postępowania poprzedzającego ich wydanie nie naruszono reguł obowiązujących w postępowaniu egzekucyjnym, jak i znajdujących odpowiednie zastosowanie postanowień k.p.a. W szczególności dokonano prawidłowego ustalenia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia orzeczenia o obciążeniu skarżącego zwróconymi kosztami egzekucyjnymi wraz ustawowymi odsetkami. 1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 3 listopada 2022 r. o obciążeniu związku kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego wobec zobowiązanej - Gminy O., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na postanowienie, mimo że powinna być ona uwzględniona przez uchylenie postanowienia w całości, a to w związku z niedostrzeżonym przez Sąd 1 instancji naruszeniem przez organ: 1) art. 64cd § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 i § 2 pkt 1 u.p.e.a. polegającym na przyjęciu, że: a) organ egzekucyjny badając z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i weryfikując wystawiony przez związek tytuł wykonawczy nr [...] nie mógł badać wskazanych w tym tytule podstaw prawnych dochodzonego obowiązku, a w związku z tym nie mógł ustalić, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek miał cywilnoprawny charakter i - z tego powodu - nie podlegał egzekucji administracyjnej, mimo że zawarte w tytule wykonawczym dane były ku temu wystarczające; b) Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. nie ponosi odpowiedzialności za niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez związek tytułu wykonawczego nr [...]; c) istniały podstawy do obciążenia związku jako wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami, mimo że niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny; 2) art. 64 § 4 u.p.e.a. w związku z treścią art. 64c § 3 pkt 2 oraz art. 64cd § 7 u.p.e.a. wynikającym z: a) nieprawidłowego uznania, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do pobrania opłaty egzekucyjnej w wysokości 10% wyegzekwowanych; należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, podczas gdy wskazana wartość procentowa powinna być traktowana jako maksymalna, którą organ egzekucyjny uprawniony jest stosownie do okoliczności sprawy obniżyć (miarkować); b) błędnego ustalenia wysokości opłaty egzekucyjnej z zastosowaniem maksymalnej stawki procentowej 10%, mimo że: realia i charakter rozpoznawanej sprawy oraz charakter zobowiązanej jednostki sektora finansów publicznych – Gminy oraz rzeczywisty nakład pracochłonności, czasochłonności oraz znikomy stopień skomplikowania czynności organu egzekucyjnego i wdrożonego środka egzekucyjnego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, całkowicie wypłacalnej, Gminy uzasadniały zastosowanie stawki niższej; 3) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [dalej także: "Kpa"] w związku z art. 18 u.p.e.a. polegającym na: a) niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym pominięciu faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu a związanych z nieuwzględnieniem, nierozważeniem przywołanych w punkcie 2) lit. b) powyżej okoliczności sprawy, które uzasadniały ustalenie wysokości opłaty egzekucyjnej w niższej niż maksymalna wysokości, b) niewłaściwej ocenie treści wniosku o wszczęcie egzekucji oraz wystawionego przez związek tytułu wykonawczego nr [...]; jako niedających podstaw do przyjęcia odpowiedzialności organu egzekucyjnego za niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej; 4) art. 124 § 2 k.p.a. i art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a., przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia postanowienia, które nie wyjaśnia, dlaczego organ zastosował maksymalną stawkę opłaty egzekucyjnej i nie wskazuje, jakie okoliczności i czynności podjęte przez organ egzekucyjny miały na to wpływ; II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: art. 64 § 4 u.p.e.a. w związku z treścią art. 64c § 3 pkt 2 oraz art. 64cd § 7 u.p.e.a. przez: 1) błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do pobrania opłaty egzekucyjnej w wysokości 10% wyegzekwowanych: należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, podczas gdy wskazana wartość procentowa powinna być traktowana jako maksymalna, którą organ egzekucyjny uprawniony jest stosownie do okoliczności sprawy obniżyć (miarkować). a w konsekwencji: 2) niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zaakceptowaniu dokonanego przez organ egzekucyjny sposobu wyliczenia opłaty egzekucyjnej z zastosowaniem maksymalnej stawki procentowej 10%, mimo że: realia i charakter rozpoznawanej sprawy oraz charakter zobowiązanej jednostki sektora finansów publicznych - Gminy oraz rzeczywisty nakład pracochłonności, czasochłonności oraz znikomy stopień skomplikowania czynności organu egzekucyjnego i wdrożonego środka egzekucyjnego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, całkowicie wypłacalnej, Gminy uzasadniały zastosowanie stawki niższej. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna była zasadna. 3.2. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Zgodnie z art. 64cd § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny obciąża, w formie postanowienia, wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami, chyba że niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny. Na postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami wierzycielowi przysługuje zażalenie. Przepisy art. 64c § 5, 6 i 11 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie, organ egzekucyjny spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej, co skutkowało naruszeniem art. 64cd § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 i § 2 pkt 1 u.p.e.a. Stosownie bowiem do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 § 2 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej. Bezsprzecznie egzekucja administracyjna obowiązku nie mogącego być dochodzonego na drodze administracyjnej jest niedopuszczalna. Taki charakter miała egzekucja administracyjna wszczęta i prowadzona na podstawie wystawionego przez związek tytułu wykonawczego z 7 maja 2021 r., bowiem w przedmiotowej sprawie spór między związkiem a Gminą nie ma charakteru administracyjnego, ale cywilnoprawny. 3.4. Stosunki pomiędzy związkiem międzygminnym a tworzącymi go gminami są równorzędne, rozliczenia noszą wszystkie cechy rozliczeń między osobami prawnymi o równym statusie i pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania władczych działań, charakterystycznych dla stosunków administracyjnoprawnych. Konieczność podporządkowania się uchwałom związku przez jego członków nie wynika z hierarchicznego układu nadrzędności i podrzędności, gdyż związek nie jest nadrzędny w stosunku do uczestniczących w nim gmin, lecz z zasad współdziałania określonych wspólnie w statucie. Wprawdzie statut jest źródłem prawa miejscowego, lecz sposób jego uchwalania, przedmiot regulacji i ustawowo wyznaczone granice swobody treści statutu nie pozwalają upatrywać w nim źródła władczych uprawnień związku wobec uczestniczących w nim gmin. Zasady współdziałania przez gminy w związku międzygminnym przemawiają za cywilnoprawnym charakterem powstałych na tym tle roszczeń (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lipca 2013 r., V CSK 396/12; Lex). Z kolei we wcześniejszym orzeczeniu SN, tj. wyroku z 2 kwietnia 2003 r., I CK 265/02 (Lex) stwierdzono, że stosownie do postanowień art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., I GSK 2256/18, stwierdził, że uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z kolei w postanowieniu z 29 maja 2012 r., II OSK 671/12, stwierdził NSA, że powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.")., stanowiący, że spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy, w myśl którego do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Kierując się powyższym, należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. organem państwa właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju sporu (będącego sprawą cywilną) jest sąd powszechny. 3.5. W tytule tym wierzyciel określił rodzaj należności pieniężnej jako "niepodatkowa należność budżetowa", dodając jednocześnie po myślniku "udział w rozliczeniu kosztów budowy PSZOK zgodnie z uchwałą Zgromadzenia Związku". W tytule wykonawczym podano, że obowiązek identyfikowany jest na podstawie uchwały nr XIX/75/2020. Jest to uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P." z 12 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz terminu wpłat gmin, uczestników Związku Międzygminnego PRGOK, z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na nieruchomościach Gminy i Miasta O. oraz Gminy W., w związku z ustaniem członkostwa Gmin w związku międzygminnym. Ponadto wierzyciel w tytule wykonawczym podał, że należności te dochodzone są na podstawie art. 69 ust. 1 u.s.g., § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 13 statutu Związku (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2016 r., poz. 5040 ze zm.), w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p."). 3.6. Zgodnie z powołanym w tytule wykonawczym § 12 ust. 2 pkt 13 statutu związku do wyłącznych kompetencji zgromadzenia należy ustalanie wysokości i rodzaju świadczeń uczestników związku na rzecz związku, w tym wpłat uczestników związku z tytułu udziału w kosztach działalności związku, a także terminu ich uiszczania, natomiast stosownie do powołanych § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 statutu związku w przypadku wystąpienia ze związku gmina występująca ma obowiązek rozliczyć się ze swoich zobowiązań wobec związku, w szczególności w zakresie pokrycia strat, o których mowa w § 34 za okres uczestnictwa w związku (§ 47 ust. 1 pkt 2 statutu związku) oraz z zastrzeżeniem przepisów odrębnych, gmina występująca ze związku ma prawo żądać zwrotu składników majątkowych udostępnianych dotychczas na rzecz związku. Związkowi przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia tych składników majątkowych na zasadach ustalonych z gminą występującą (§ 47 ust. 2 statutu związku). 3.7. Co prawda, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy u.f.p., ale mając powyższe informacje zawarte w tytule wykonawczym organ egzekucyjny powinien był dokonać z urzędu zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, analizując podane przez wierzyciela w tytule informacje. Analiza ta, zgodnie z podanymi w tytule wykonawczym informacjami o obowiązku identyfikowanym na podstawie uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P." z 12 listopada 2020 r. nr XIX/75/2020 i odpowiednich paragrafach statutu Związku, powinna była doprowadzić organ egzekucyjny do wniosku, że wskazany w tytule obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej, i to już na etapie badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny i art. 64 ust. 5 u.s.g., w myśl którego do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Organ zatem mając tytuł wykonawczy powinien był przyjąć, że obowiązek, którego dotyczy ten tytuł, nie podlega egzekucji i zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. nie przystąpić do niej, zawiadamiając wierzyciela o przyczynie nieprzystąpienia do egzekucji. 3.8. Należało zatem stwierdzić, że obowiązek którego dotyczył tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej a zatem brak było podstaw prawnych do jej prowadzenia. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że wszczęcie egzekucji administracyjnej, było niezgodne z prawem. Bez znaczenia przy tym jest, że sama egzekucja była prowadzona zgodnie z prawem, na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego w oparciu o twierdzenia wierzyciela, że należność stanowi niepodatkową należność budżetową, a zatem obowiązek podlegający u.p.e.a. Świadczy to jedynie o formalnej poprawności wszczętej egzekucji administracyjnej, nie przesądza zaś o istnieniu prawidłowej podstawy prawnej do jej przeprowadzenia. Niewątpliwie zaś, badanie czy istnieją podstawy prawne do wszczęcia egzekucji, co nie jest tożsame z badaniem zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, jest obowiązkiem organu egzekucyjnego, o czym stanowi art. 29 u.p.e.a. Z art. 64c § 3 u.p.e.a. wynika zaś, że nie można obciążyć wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie on spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Skoro zatem niezgodnie z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny, w świetle art. 64cd § 7 p.e.a. brak było podstaw do obciążenia wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zatem jest w tej sytuacji wysokość kosztów egzekucyjnych. 3.9. Zgodnie z art. 64 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera w egzekucji należności pieniężnej opłatę egzekucyjną w wysokości 10% środków pieniężnych wyegzekwowanych na należność pieniężną, odsetki na dzień wyegzekwowania i koszty upomnienia. Maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej wynosi 40 000 zł odrębnie dla każdego tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny wyliczył kwotę opłaty egzekucyjnej z zastosowaniem maksymalnej stawki procentowej 10%. Słuszność ma zatem autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 64 § 4 u.p.e.a. w związku z treścią art. 64c § 3 pkt 2 oraz art. 64cd § 7 u.p.e.a, bowiem organy egzekucyjne ustając wysokość kosztów egzekucyjnych powinny brać pod uwagę standardy określone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie oraz nie zostało zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji. Ich wysokość nie może pozostawać w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy i czasochłonności przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały uwzględnione w zaskarżonym postanowieniu. Pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie nie jest zasadny. W konsekwencji należało uznać, że doszło również do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. i art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. 3.10. Organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i w tym stanie rzeczy uchylił zaskarżony wyrok w całości i uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono o kosztach postępowania. Mirella Łent Jan Rudowski Anna Dalkowska