III OSK 1041/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 393/18 w sprawie ze skargi L.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L.P. i M.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 26 maja 2015 r. skarżący złożyli do Burmistrza Miasta A. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr ewidencyjnym [...]/4 i położonej w A. Decyzją z 19 października 2015 r. Burmistrz Miasta A. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że dla wskazanego przez skarżących przedsięwzięcia, decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Przedsięwzięcie w postaci skupu złomu i metali kolorowych nie zostało zdefiniowane w art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Następnie decyzją z 13 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta A. z 19 października 2015 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach, decyzja z 19 października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wymienione w 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 – dalej: rozporządzenie). Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 13 kwietnia 2018 r. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Konieczność uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia wynikała wprost z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, a więc decyzja Burmistrza Miasta A. z 19 października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Działalność polegająca na zbieraniu złomu zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 72 ust. 2 i ust. 2a pkt 2 ustawy środowiskowej. W dacie wydania decyzji z 19 października 2015 r., art. 72 ust. 2a ustawy środowiskowej dotyczył odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, ale tylko w przypadku prowadzenia działalności dotyczącej "odzysku polegającego przygotowaniu do ponownego użycia". Ponadto przepis ten został zmieniony od 24 grudnia 2015 r. i w nowym brzmieniu możliwość odstąpienia od wymogu uzyskania "kolejnej" decyzji środowiskowej dotyczy takiego samego, niezmienionego przedsięwzięcia. W tej sprawie doszło do zmiany wnioskodawców oraz ilości rodzaju odpadów (pierwotnie było 4 rodzaje odpadów, a w 2015 r. wniosek dotyczył 13 rodzajów odpadów). Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 października 2015 r. było prowadzone z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez powtórzenie w dużej mierze w uzasadnieniu wyroku argumentów organu. W ocenie skarżących stanowisko organu było merytorycznie błędne. Ponadto Sąd I instancji negatywnie odniósł się do zarzutów dotyczących wad postępowania z art. 6 i 7 k.p.a. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący zarzucili także naruszenie prawa materialnego przez naruszenie zasad określonych w art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), a także przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 13 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21 i art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej (według stanu prawnego na dzień 19 października 2015 r.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następowało przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Nie ulega również wątpliwości i nie jest w istocie kwestionowane, że planowane wówczas przez skarżących przedsięwzięcie zostało wymienione w 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia. Umorzenie postępowania w tym przedmiocie przez Burmistrza Miasta A. stanowiło zatem rażące naruszenie powołanych przepisów, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach. Ubocznie podkreślić należy, że mający zasadnicze znaczenie w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został nawet powołany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 72 ust. 2 ustawy środowiskowej został błędnie sformułowany, ponieważ przepis ten dzieli się na liczne jednostki redakcyjne, a ponadto żaden z przewidzianych w tym przepisie wyjątków od konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, nie znajdował w tej sprawie zastosowania. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, stanowiący definicję ustawową przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa działalność stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu cytowanej definicji, czego nie podważa lakoniczne stwierdzenie skarżących, że działalność ta nie ingeruje w środowisko. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tego rodzaju ograniczeniem jest konieczność uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a jego podstawą są przepisy ustawy oraz ważny interes publiczny w postaci konieczności ochrony środowiska. Nie stanowi naruszenia art. 22 Konstytucji RP zgodna z prawem odmowa udzielenia zezwolenia na działalność w zakresie gospodarki odpadami będąca konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wydanej z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej. Nie stanowi to również w żadnym wypadku ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zarzuty naruszenia prawa procesowego także nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że stan faktyczny sprawy jest niesporny i nie budzi wątpliwości. Ponadto, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie doszło ponadto do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., przy czym art. 8 k.p.a. został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (paragrafu). Nie ulega wątpliwości, że organ orzekający w tej sprawie działał na podstawie i w granicach prawa. Ponadto zarzut, że wydanie decyzji Burmistrza Miasta A. z 19 października 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa spowodowało negatywne skutki dla skarżących, nie oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach mogło na podstawie art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. odstąpić od stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.