III OSK 1056/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J. Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/21 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić wniosek. Wyrokiem z 7 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 marca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 500 000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniosła skarżąca. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że prowadzi działalność związaną w głównej mierze z gospodarką odpadami polegającą na eksploatacji instalacji komunalnej służącej do zagospodarowywania odpadów. Prowadzi także działalność w zakresie zbierania odpadów w ramach realizacji usług odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców w trybie PZP. Prowadzenie takiej działalności wymaga szeregu zezwoleń. Jednym z nich jest decyzja Starosty Otwockiego nr [...] z 29 listopada 2013 r. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592) każdy kto posiadał decyzje administracyjne zezwalające na prowadzenie gospodarki odpadami, w terminie do 5 marca 2020 r. obowiązany był złożyć wniosek o dostosowanie swej decyzji do wymogów zmienionej ustawy. W przypadku jeżeli właściwy do zmiany decyzji organ odmówi wydania decyzji zmieniającej (m.in. z powodów, o których mowa w art. 46 ust. 1-1f ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) organ ten zobowiązany będzie cofnąć decyzję, o zmianę której wystąpił jej adresat. Skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o zmianę ww. decyzji w trybie art. 14 ustawy zmieniającej, zaś organ decyzją z 26 listopada 2021 r. odmówił zmiany decyzji Starosty Otwockiego nr [...]. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia Marszalek wskazał okoliczność, że zachodzi ujemna przesłanka do wydania skarżącej pozwolenia, z uwagi na art. 46 ust. 1e ustawy o odpadach, bowiem strona została trzykrotnie ukarana administracyjnie karami, o których mowa w art. 194 ustawy o odpadach, a łączna wartość tych kar przekracza 150 000 zł – w tym kara nałożona przedmiotową decyzją. Zdaniem skarżącej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji pozwoli jej na dalszą działalność, zaś odmowa wstrzymania spowoduje nieodwracalne konsekwencje prowadzące do zamknięcia działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 500 000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, wymierzona na podstawie art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach. Decyzja ta, z uwagi na swój charakter, w sposób oczywisty nadaje się do wykonania, a więc możliwe jest również wstrzymanie jej wykonania. Jednakże w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonania tej decyzji nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku opisanego w rozpoznawanym wniosku. Zamiarem skarżącej jest bowiem powstrzymanie ustawowego skutku nałożenia na nią kary pieniężnej (m.in. przedmiotową decyzją) w postaci odmowy zmiany decyzji Starosty Otwockiego nr [...]. Tymczasem powołaną przez skarżącą we wniosku decyzją z 26 listopada 2021 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał już taką decyzję odmowną. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. W świetle ust. 8 ww. przepisu jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji, o której mowa w ust. 1, na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy zmienianej w art. 1, właściwy organ cofa decyzję, o której mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 46 ust. 1e pkt 2 ppkt b) ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną, jeżeli co najmniej trzykrotnie wymierzono mu administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194, w ostatnich 10 latach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł. Zgodzić się należy z twierdzeniami skarżącej, że w świetle powyższych przepisów ustawodawca uzależnia decyzję odmowną organu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów od trzykrotnego wymierzenia danemu przedsiębiorcy administracyjnej kary pieniężnej. Niemniej z akt sprawy wynika, że taka decyzja już została wydana, o czym świadczy załączona przez skarżącą decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z 26 listopada 2021 r. To w konsekwencji tej ostatniej decyzji, wobec jej wydania, może dojść do cofnięcia decyzji Starosty Otwockiego nr [...]. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej odniesie wyłącznie taki skutek, że kara ta do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (lub zmiany postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji) nie będzie podlegać egzekucji (przymusowemu wykonaniu). Wstrzymanie wykonania tej decyzji nie będzie mieć natomiast wpływu na wynik postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 26 listopada 2021 r. Odnosząc się z kolei do stanowiska skarżącej, że fakt trzykrotnego ukarania jej administracyjną karą pieniężną staje na przeszkodzie w uzyskaniu innej decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności związanej z odpadami, wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie przedstawiła przekonujących argumentów za tym, aby jej działalność gospodarcza była ważniejsza od dobra wspólnego jakim jest środowisko naturalne, a do tego sprowadzają się twierdzenia zawarte w przedmiotowym wniosku. Przyznanie skarżącej ochrony tymczasowej w sytuacji, w której została ona trzykrotnie ukarana karami administracyjnymi, o których mowa w art. 194 ustawy o odpadach, w tym przedmiotową karą za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, stawiałoby prowadzoną przez nią działalności ponad zagrożenie dla środowiska naturalnego i życia ludzkiego, które ta działalność w świetle zaskarżonej decyzji powoduje. W zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że skarżąca prowadziła przetwarzanie odpadów o kodach 20 03 01, 19 12 12 oraz 20 02 01 bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, przez okres, który organ uznał za długi, zaś ilość przetworzonych przez skarżącą odpadów za znaczną. Organ uznał również działalność skarżącej za znaczne źródło uciążliwości odorowej spowodowaną niewłaściwie prowadzonym procesem technologicznym oraz magazynowaniem zmieszonych odpadów komunalnych bez przykrycia. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza w tym momencie o losach skargi kasacyjnej, lecz biorąc pod uwagę zastrzeżenia zawarte w zaskarżonej decyzji do prowadzonej przez skarżącą działalności, stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy, na jej obecnym etapie, dobrami przedstawiającymi większą wartość i jednocześnie zagrożonymi dalszą działalnością skarżącej, a więc wymagającymi ochrony, są środowisko naturalne i życie ludzkie, którym w tej sytuacji należy przyznać wyższość nad zagrożeniem zaprzestania prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Nadto w niniejszej sprawie rozważenia wymagała następująca kwestia: czy wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji prowadziłoby do takiego skutku, że skarżąca mogłaby być traktowana jako osoba, na którą nie nałożono administracyjnej kary pieniężnej, a co za tym idzie, mogłaby się ubiegać o kolejne zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odpadów. W art. 46 ust. 1e pkt 2 ppkt b) ustawy o odpadach ustawodawca uzależnił decyzję odmowną organu od trzykrotnego wymierzenia danemu przedsiębiorcy administracyjnej kary pieniężnej. Naczelny Sąd administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłonił się ku następującej konkluzji: w powyższym przepisie ustawa o odpadach łączy skutek w postaci odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów z faktem istnienia w obrocie prawnym decyzji o wymierzeniu przedsiębiorcy administracyjnej kary pieniężnej, zaś kwestia jej wykonania sprowadza się do zapłaty przewidzianej w tej decyzji kary. Wstrzymanie wykonania takiej decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie ma więc wpływu na sam fakt uznania przedsiębiorcy za osobę, której wymierzono ww. karę, a więc nie wstrzymuje ustawowego skutku przewidzianego w art. 46 ust. 1e pkt 2 ppkt b) ustawy o odpadach. Powyższe rozważania stanowią jedynie argument pomocniczy uzasadniający oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności bowiem wstrzymanie wykonania przedmiotowej kary w okolicznościach niniejszej sprawy nie miałoby wpływu na już wydaną decyzję odmowną z 26 listopada 2021 r., zatem ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji nie mogłoby odnieść pożądanego przez skarżącą skutku. Po drugie, skarżąca nie przedstawiła we wniosku argumentacji, która pozwoliłaby uznać za ważniejsze niebezpieczeństwo zakończenia bądź istotnego utrudnienia prowadzenia przez nią działalności w zakresie odpadów, niż zagrożenie, jakie ta działalność sprowadza na środowisko naturalne i zdrowie ludzi. Przy ocenie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy rozważyć nie tylko uzasadniony interes strony skarżącej, ale także ewentualne skutki, jakie wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może spowodować dla dobra ogółu, dla dobra wspólnego (por. postanowienie NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OZ 700/12, LEX nr 1328551). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim żądała tego skarżąca, było niemożliwe, a nawet jeżeliby przyjąć odmienne stanowisko, to byłoby to niekorzystne dla dobra ogółu i dobra wspólnego, stąd wniosek ten należało oddalić. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.