III OSK 1061/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 923/22 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr GK.3137.22.4.2022.AŻ w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 923/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę D.J. na decyzję Wójta Gminy Kołbaskowo (dalej: organ, Wójt) z 24 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia dla nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], obręb [...], o powierzchni 11845 m2 za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. (4 kwartały) opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości 5923 zł, po 1480,75 zł za każdy kwartał. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D.J. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: Prawo wodne) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że przedmiotowa działka nie jest położona na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej, podczas gdy wody opadowe i roztopowe zebrane z tejże działki trafiają do rowu melioracyjnego, które następnie są odprowadzane ostatecznie do wód powierzchniowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji tych wad procesowych postępowania administracyjnego prowadzonego przez Gminę Kołbaskowo. Polegało to na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowa działka posiadająca wewnętrzny system kanalizacji deszczowej nie jest w żaden sposób podłączona do systemu kanalizacji otwartej działającej na obszarze Gminy, podczas gdy za pośrednictwem systemu kanalizacji deszczowej na przedmiotowej działce wody opadowe i roztopowe z tej działki są odprowadzane do rowu melioracyjnego należącego do Gminy Kołbaskowo, który to rów stanowi element gminnego systemu kanalizacyjnego, a następnie wody te za pośrednictwem rowu trafiają do wód powierzchniowych. Ponadto polegało to na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa działka posiadająca wewnętrzny system kanalizacji nie jest w żaden sposób podłączona do systemu kanalizacji otwartej działającej na obszarze Gminy, podczas gdy system kanalizacji deszczowej na tej działce (znajdujący się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemami kanalizacji deszczowej) odprowadza wody opadowe do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki [...], położonej na granicy miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, w szczególności do wód powierzchniowych. W ocenie skarżącego, nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie tego, czy rów melioracyjny, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z działki stanowi element gminnego systemu kanalizacyjnego, który funkcjonuje na terenie Gminy Kołbaskowo i w związku z tym nie ustalono istnienia przesłanek zastosowania opłaty, o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom WSA, jak i wbrew twierdzeniom Gminy, przedmiotowa działka znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji istniejący na terenie Gminy. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z działki [...] do rowu melioracyjnego (okoliczność niesporna), niemniej jednak ów rów melioracyjny, czego zdaje się nie dostrzega Sąd I instancji, jak i Gmina, stanowi element systemu kanalizacji otwartej, jaki funkcjonuje na terenie Gminy Kołbaskowo. Wody z działki [...] są odprowadzane do rowu melioracyjnego, a rów ten stanowi element systemu kanalizacji deszczowej typu otwartego jaki znajduje się na terenie Gminy. Następnie podkreślono, że całkowicie niezrozumiała jest argumentacja Gminy w zakresie tego, że skoro na terenie przedmiotowej działki nie ma urządzeń do przechowywania wody, to skarżący jest zobowiązany do uiszczania opłaty retencyjnej. Skarżący wskazał, że na terenie rzeczonej działki nie ma urządzeń do przechowywania wody, niemniej jednak owa działka znajduje się na terenie objętym systemem kanalizacji deszczowej typu otwartego, co jest przesłanką wyłączającą obowiązek domagania się od skarżącego opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji. Skarżący nie ma potrzeby instalowania urządzeń do retencjonowania wody, bowiem zjawisko retencji naturalnej zachodzi również wtedy, gdy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do naturalnych zbiorników, takich jak rzeki i morza, a tak właśnie się dzieje w okolicznościach niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pojęcie naturalnej retencji nie może być ujmowane tak jak to przedstawia Gmina, że retencja to wyłącznie gromadzenie i przechowywanie wody. Konkludując wskazano, że Gmina nie przeprowadziła żadnego postępowania w zakresie ustalenia tego, czy rów melioracyjny stanowi element systemu gminnej sieci kanalizacji, pomimo tego, że znana jest Gminie okoliczność, że wody opadowe i roztopowe z działki ostatecznie trafiają do wód powierzchniowych, a Sąd I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego przedłożonego przez Gminę błędnie uznał, że działka nr [...] nie jest ujęta w obszar objęty w system kanalizacji, chociaż skarżący kasacyjnie przedłożył w tym zakresie opinię geodety. W ocenie skarżącego kasacyjnie należało przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy rów melioracyjny, do którego są odprowadzane wody z działki nr [...] stanowi część systemu kanalizacyjnego, czego Gmina nie uczyniła i czego nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. W dniu 5 grudnia 2023 r. skarżący kasacyjnie złożył pismo stanowiące uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy system kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] był w okresie objętym decyzją podłączony do systemu kanalizacji otwartej (jak twierdzi skarżący). Wynika to z rozbieżności stanowiska skarżącego oraz Sądu I instancji, który podzielił w tym zakresie ustalenia organu, czy jako element kanalizacji otwartej można traktować rów melioracyjny, a w konsekwencji czy system wewnętrznej kanalizacji znajdujący się na działce nr ewid. [...] włączony do rowu melioracyjnego może być traktowany jako urządzenie do retencjonowania wody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych organu, z których wynika, że działka nr ewid. [...] posiada odprowadzenie wód deszczowych do ziemi (rów melioracyjny), a nie do systemu kanalizacji deszczowej ogólnodostępnej będącej własnością gminy lub innego podmiotu prawnego. Odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego jest bezsporne. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r. III OSK 866/21. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że sytuacji, w której nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjęcia, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie również podziela to stanowisko. Oznacza to, że nie jest uzasadnione stwierdzenie, zgodnie z którym istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko skarżącego, że istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości, jest systemem, o którym mowa w przepisach Prawa wodnego. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr ewid. [...], nie jest podłączony do takiego systemu. Retencja wody nie oznacza odprowadzania wody np. do rowu melioracyjnego, ale czasowe zatrzymanie obiegu wody, czyli zjawisko (naturalne lub sztuczne) zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią. Retencjonowanie wody sztuczne określa się w jednostkach objętości. Nie można utożsamiać urządzeń do retencjonowania wody z urządzeniami do odprowadzania wody, tak jak wykazuje skarżący. Retencja wody oznacza "czasowe zatrzymanie lub ograniczenie prędkości, czyli spowolnienie obiegu wody. Zjawisko naturalne lub sztuczne zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, jej wielkość wyraża się w m³ lub mm" (zob. hasło "Retencja" - A.S. Kleczkowski, S. Krajewski, [w:] A.S. Kleczkowski, A. Różkowski (red.), Słownik hydrologiczny, Warszawa 1997, s. 151). Urządzenia, na które wskazuje skarżący służą wyłącznie odprowadzaniu wody do urządzeń melioracyjnych. Na przedmiotowej nieruchomości nie ma urządzeń do zatrzymywania tzn. przechowywania wody, czyli zbiorników retencyjnych. Wykonanie wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych do rowu melioracyjnego, czyli niedziałającego na zasadzie retencjonowania (przetrzymywania) opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach, nie może zostać uznane za uzasadniające stosowanie opłaty właściwej dla powierzchni z urządzeniami do retencjonowania wody, skoro takich na przedmiotowej nieruchomości brak. Rów melioracyjny służy do bezpośredniego odprowadzania wody dalej, a nie do magazynowania (retencjonowania) wody. W piśmiennictwie wskazano ponadto, że "Retencja powierzchniowa obszaru pozostaje w ścisłym związku z rzeźbą terenu, przepuszczalnością powierzchni i występowaniem obszarowych obiektów hydrograficznych (zbiorników wodnych, obszarów zabagnionych). Zależy ona także od charakteru pokrycia powierzchni obszaru" (zob. E. Bajkiewicz-Grabowska, Z. Mikulski, Hydrologia ogólna, Warszawa 1999, s. 148). Wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego – co potwierdza też pozwolenie wodnoprawne. Kolejność działek przez które to następuje nie ma tu znaczenia. Najważniejszą kwestią jest to, że wody są odprowadzane do rowu melioracyjnego, a tego sposobu odprowadzania wody nie można traktować jako ujęcie obszaru działki w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ wykazał, że na przedmiotowej działce doszło do wyłączenia ponad 70% powierzchni na skutek wykonywania robót lub obiektów budowlanych, a działka położona jest na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej i oprócz urządzeń odprowadzających wody deszczowe i roztopowe do rowu melioracyjnego nie stwierdzono istnienia urządzeń do retencjonowania wody. Oznacza to, że zarzuty procesowe nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego tj. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że skarżący w istocie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i ocenę w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w kwalifikacji odprowadzania wód do rowu melioracyjnego oraz tego, że rów melioracyjny służy do bezpośredniego odprowadzania wody dalej, a nie do magazynowania (retencjonowania) wody. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowa działka jest położona na obszarach nieujętych w system kanalizacji, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej i zamkniętej. Sformułowanie "odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że odprowadzane wody są ujmowane w system do tego przeznaczony, który transmituje je dopiero do wód. System ten ma służyć przekazaniu wód opadowych z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest uzasadnione twierdzenie, że istnienie w terenie rowu melioracyjnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej (por. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 794/21). Z tych przyczyn i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.