III OSK 1495/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 489/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2024 r. sygn. II SAB/Wa 489/23, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. ([...]) na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 maja 2021 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie informacji dotyczących wykazu beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej UE w Polsce w latach 2012 - 2018, w następującym zakresie: – nazwa beneficjenta; – miejsce zamieszkania lub rejestracji beneficjenta; – forma i kwota udzielonego wsparcia dotycząca każdego beneficjenta w danym roku budżetowym; – charakter i opis środków finansowanych przez fundusze, na podstawie których przyznano dofinansowanie. Jednocześnie we wniosku zaznaczono, że w przypadku braku wszystkich wnioskowanych danych, Stowarzyszenie prosi o udostępnienie informacji w zakresie w jakim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi je posiada. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 12 maja 2021 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że zakres publikowanych danych w wykazie beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej znajdujących się na stronie internetowej http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/, określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej (UE) nr 908/2014 z 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28.8.2014, str. 59), w którym określono, że co roku, do dnia 31 maja, w odniesieniu do poprzedniego rolniczego roku budżetowego Unii Europejskiej, na stronie internetowej wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny publikować wykaz beneficjentów Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wykaz ten powinien być dostępny przez dwa lata od opublikowania. Zdaniem organu, Stowarzyszenie może skorzystać z danych opublikowanych zgodnie z przepisami unijnymi na stronie: http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/, natomiast szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W takim stanie rzeczy Stowarzyszenie skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 10 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. W sytuacji nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Sąd podzielił stanowisko organu, iż wykazał on, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował informacjami o beneficjentach funduszy Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2012-2018, w związku z tym realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie była możliwa. Organ, w celu wypełnienia obowiązków nałożonych przepisami unijnymi, pozyskuje dane do publikacji wykazu beneficjentów z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która podpisuje umowy z beneficjentami i posiada system informatyczny ze szczegółowymi informacjami dotyczącymi każdego beneficjenta, również z lat wcześniejszych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi publikowane przez Ministerstwo dane dotyczą ostatnich dwóch lat budżetowych, a dane wcześniejsze są usuwane. Szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada natomiast Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o czym Stowarzyszenie było poinformowane przez Ministra w pismach z 12 maja 2021 r. oraz z 5 lipca 2021 r. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo poinformował skarżące Stowarzyszenie, że nie dysponuje informacjami o beneficjentach funduszy Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2012-2018 oraz wskazał podmiot, który jest w posiadaniu takich informacji, dlatego też nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 54 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi wobec niezasadnego przyjęcia przez WSA w Warszawie, iż organ nie posiadał wnioskowanej informacji publicznej, o czym poinformował skarżącego, które to stanowisko WSA w Warszawie wynikało z bezpodstawnego poprzestania na ogólnikowych pismach organu, który winien był nieposiadanie wnioskowanej informacji dostatecznie uprawdopodobnić na etapie odpowiadania na wniosek, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę na bezczynność. W oparciu o tak sformułowany zarzut Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ na etapie rozpoznawania wniosku nie podnosił okoliczności, iż nie posiada wnioskowanej informacji. Organ dopiero na etapie odpowiadania na skargę na bezczynność wskazał, iż nie posiada wnioskowanej informacji i fakt ten uprawdopodobnił. Odpowiedź na skargę nie jest narzędziem do sanowania braków decyzji administracyjnej. Analogicznie należy traktować odpowiedź na skargę na bezczynność, która nie może być narzędziem do sanowania niedochowania obowiązków ciążących na organie. Organ, odsyłając skarżące Stowarzyszenie do innego podmiotu, powinien był nie tylko wyraźnie stwierdzić, że nie posiada żądanej informacje, ale także okoliczność tę dostatecznie uprawdopodobnić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, od Stowarzyszenia na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odpowiadając na wniosek, poinformował stanowczo, że nie posiada wnioskowanej informacji, wskazując wyraźnie podmiot, który ją posiada. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby organ poinformował o nieposiadaniu wnioskowanych informacji dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest obszerniejsza niż odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej i dokładnie przywołuje przepisy prawa, na podstawie których ARiMR posiada wnioskowane informacje, niemniej nie wskazuje nowych okoliczności, które legły u podstaw pism o braku możliwości udzielenia informacji, lecz jedynie uzupełnia zawartą w tych pismach argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zasadnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Jak to trafnie zauważył Sąd I instancji, nie jest zatem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy organ żądanej informacji publicznej nie posiada. W takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych gdzie podkreśla się, iż w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki: NSA: z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07, z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21). W przypadku zatem, gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma możliwości ich udostępnienia. Stowarzyszenie we wniosku z 10 maja 2021 r. domagało się udostępnienia informacji dotyczących wykazu beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej UE w Polsce w latach 2012 – 2018. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia organ w piśmie z 10 maja 2021 r. powołując się na przepisy w art. 111 i 112 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej (UE) nr 908/2014 z 6 sierpnia 2014 r. ustanawiające zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości poinformował, że w wykonaniu obowiązków nałożonych na państwa członkowskie ww. przepisami unijnymi na stronie: http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/, są dostępne dane dotyczące beneficjentów funduszy za lata 2019 i 2020, natomiast szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W kolejnym piśmie z 5 lipca 2021 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, jednocześnie ponowie informując, że szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata 2012-2018, posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z powyższych ustaleń Sądu I instancji opartych na pismach organu do Stowarzyszenia z 10 maja 2021 r. i z 5 lipca 2021 r., stanowiących odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie wynika aby Minister nie posiadał wnioskowanej informacji. Minister poinformował tylko wnioskodawcę kto posiada tą informację. Z żadnego sformułowania zawartego w tych pismach nie wynika, że organ nie posiada żądanej informacji. Uproszczony charakter postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie zwalnia adresata wniosku od udzielenia stanowczej i jednoznacznej odpowiedzi na wniosek. Samo odesłanie wnioskodawcy do innego organu nie świadczy o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej i może być wynikiem chęci uniknięcia udostępnienia informacji lub przerzucenia spoczywającego na nim obowiązku (rozpoznania wniosku) i wiążących się z tym nakładów pracy na inny organ. Podsumowując, na przedsądowym etapie rozpoznania wniosku Minister nie podnosił okoliczności, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyartykułował wyraźnie, że na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował informacjami o beneficjentach Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2012- 2018, w związku z tym realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie była możliwa. Wskazał także, że Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w celu wypełnienia obowiązków nałożonych przepisami unijnymi, pozyskuje bowiem dane do publikacji wykazu beneficjentów z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która podpisuje umowy z beneficjentami i posiada system informatyczny ze szczegółowymi informacjami dotyczącymi każdego beneficjenta, również z lat wcześniejszych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi publikowane przez Ministerstwo dane dotyczą ostatnich dwóch lat budżetowych, a dane wcześniejsze są usuwane. Szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada natomiast Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o czym Stowarzyszenie było poinformowane przez Ministra w pismach z 10 maja 2021 r. oraz z 5 lipca 2021 r. Pełnomocnik organu powołał się przy tym na przepisy krajowe, z których wynika, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa posiada akredytację jako agencja płatnicza w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz wykonuje zadanie instytucji zarządzającej, o którym mowa w art. 66 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jako instytucja pośrednicząca. Z powyższego wynika, że organ dopiero na etapie odpowiadania na skargę na bezczynność wskazał, iż nie posiada wnioskowanej informacji i fakt ten uprawdopodobnił. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że organ poinformował skarżące Stowarzyszenie, że nie dysponuje informacjami o beneficjentach funduszy Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2012-2018 - co skutkowało błędnym stwierdzeniem, iż Minister nie pozostawał w bezczynności do udzielenia odpowiedzi na skargę na bezczynność. Jak to trafnie zauważył, autor skargi kasacyjnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że odpowiedź na skargę nie jest narzędziem do sanowania braków decyzji administracyjnej. Analogicznie należy traktować odpowiedź na skargę na bezczynność, która nie może być narzędziem do sanowania niedochowania obowiązków ciążących na adresacie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ, odsyłając wnioskodawcę do innego podmiotu, powinien nie tylko wyraźnie stwierdzić, że nie posiada wnioskowanej informacji, ale także okoliczność tę dostatecznie uprawdopodobnić. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że Minister nie był w bezczynności, w sytuacji gdy organ poinformował skarżącego, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej dopiero w odpowiedzi na skargę na bezczynność, to zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, dokona prawidłowych ustaleń co do posiadania wnioskowanej informacji przez Ministra i poinformowania o tym fakcie skarżącego i orzeknie co do żądań zawartych w skardze. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz Stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.