III OSK 4955/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 583/20 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 583/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. B. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z [...] lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. pisma skierowanego do J. B. w dniu [...] czerwca 2020 r., podpisanego przez Wójta, dotyczącego możliwości przejazdu do nieformalnie dzierżawionej działki przez jego (skarżącego) działkę nr [...] w miejscowości M.; 2. pisma, którym w dniu [...] czerwca 2020 r. dysponował dzielnicowy aspirant M. G. z posterunku Policji w S., wystawionego z datą [...] lipca 2020 r. i podpisanego przez Wójta, w którym organ powołał się na prawo służebności gruntowej na rzecz Gminy S. i księgę wieczystą na działce nr [...] w miejscowości M. Pismem tym posiłkował się ww. dzielnicowy w dniu [...] czerwca 2020 r. w trakcie interwencji na profilaktyczną skargę/wniosek J. B. Mimo pozwolenia Wójta, właściciel działki nr [...] w miejscowości M. zabrania mu przejazdu. W odniesieniu do pkt. 1 wniosku organ poinformował, że nie posiada w swoich aktach wskazanego pisma. Wyżej wymienione pismo stanowiło informację sporządzoną na podstawie zapisu w dziale III - Prawa, Roszczenia i Ograniczenia Księgi Wieczystej Nr [...] i zostało wydane na wniosek ustny J. B. W odniesieniu do pkt. 2 wniosku organ wskazał, że nie posiada wiedzy w sprawie żądanego pisma. Oddalając skargę Sąd uznał, że objęte wnioskiem skarżącego dokumenty nie były w posiadaniu organu, zaś organ prawidłowo poinformował skarżącego o tej okoliczności. W takim stanie rzeczy Wójt Gminy S. nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skargę kasacyjną złożył M. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez błędne uznanie, iż skarżącemu została udzieloną żądana informacja publiczna, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p." w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, polegające na błędnym uznaniu, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu w ustawowym terminie udzielona. W oparciu o tak sformułowane zarzuty M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Wójt Gminy S. jako podmiot odpowiedzialny do udzielenia informacji publicznej nie wypełnił obowiązku ciążącego na nim stosownie do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź udzielona na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest odpowiedzią wymijającą, gdyż stwierdzenie iż dokument nie znajduje się w posiadaniu gminy, który został przez nią wydany, może być podstawą odmowy udzielenia każdej informacji. Niezrozumiała jest sytuacja, w której Wójt Gminy stwierdza, iż dokument został wydany natomiast nie znajduje się on w posiadaniu Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Autor skargi kasacyjnej nawet nie określił czy zarzuca naruszenie prawa materialnego czy przepisów postepowania. Nie określił też postaci naruszenia, tj. czy wskazane przepisy błędnie wyłożono, czy niewłaściwie zastosowano. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powołał się na nieistniejący przepis "art. 174 § 1" p.p.s.a. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia przedstawionych wyżej wymogów. Należy bowiem stwierdzić, że we wniesionej skardze kasacyjnej podniesiono identyczne zarzuty jak w skardze wniesionej do Sądu I instancji i w zasadzie nie ona odbiega od niej treścią, zatem nie uwzględnia i nie odnosi się do argumentacji Sądu pierwszej instancji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ocenę podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej oparł na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu wynika, że wniosek skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu 31 lipca 2020 r. Odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ udzielił 14 sierpnia 2020 r. Z treści udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynika, że organ nie jest w posiadaniu żądanych we wniosku pism. W sprawie nie jest też sporne, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a Wójt Gminy S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jak to wskazuje autor skargi kasacyjnej, tryb udostępniania informacji publicznej o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP został określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd nieprawidłowo uznał, iż organ udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Tymczasem Sąd I instancji nie przyjął, że Wójt udzielił żądanej informacji, lecz że rozpoznał wniosek udzielając w terminie odpowiedzi na wniosek, informując wnioskodawcę, że nie posiada żądanych pism. W konsekwencji Sąd ten uznał, że nie doszło do zarzucanej w skardze bezczynności. Stanowisko Sądu I instancji jest trafne. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostepnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (do nich zalicza się też Wójt Gminy S.), będące w posiadaniu takich informacji. Jak już wyżej podano, w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia ustalenia Sądu pierwszej instancji, że organ nie posiada pism wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku z [...] lipca 2020 r. W tej sytuacji należy za Sądem pierwszej instancji przypomnieć, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, ani nie jest obowiązany do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji nieposiadania żądanej informacji publicznej organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365). W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przedstawionego w tym zakresie stanowiska Sądu. Z niepodważanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że organ odpowiedział skarżącemu na wniosek złożony w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., że nie posiada żądanej informacji publicznej - w terminie 14 dni a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Konkludując, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ prawidłowo pismem poinformował skarżącego o nieposiadaniu żądanej informacji. W rezultacie prawidłowo Sąd ten uznał, że niezasadnie podniesiono w skardze zarzut bezczynności organu. Zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.