III OSK 164/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 179/17 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 179/17 oddalił skargę M.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan prawny i faktyczny sprawy: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej jako "DIAS") pismem z dnia [...] maja 2017 r. złożył skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS"), pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca wniosła do DIAS odwołanie od otrzymanej propozycji służby, a pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała DIAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie jej propozycji służby. Kolejnym zaś pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność DIAS i niezałatwienie sprawy w terminie. W takich okolicznościach skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność DIAS w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest niezasadna. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność, obowiązkiem sądu winno być stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość niepodjęcia działania w ogóle. Ewentualny stan bezczynności powinien przy tym istnieć w chwili złożenia skargi. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej [...]. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby lub w razie braku propozycji służby albo zatrudnienia – wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017r. Art. 165 ust. 3 p.w.KAS, nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. W art. 165 ustawodawca nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych, wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków. W p.w.KAS wprowadzono natomiast tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, przewidziano także możliwość wygaśnięcia stosunku służby lub pracy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycję służby stanowiącą decyzję DIAS mógł wydać do dnia 31 maja 2017 r. Ten sam termin ustawodawca przewidział też dla ewentualnego przedstawienia propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z dniem określonym w propozycji dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony; 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Istotne znaczenie mają też przepisy art. 170 ust. 1 – 3 p.w.KAS, które brzmią następująco: "1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. 2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby." Jak wynika z powyższych unormowań w terminie do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariusz mógł otrzymać: 1) propozycję pracy; 2) propozycję służby (która byłaby decyzją w myśl art. 169 ust. 4 p.w.KAS); 3) mógł nie otrzymać żadnej propozycji. W pierwszym przypadku, po przyjęciu propozycji pracy, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przekształcał się w stosunek pracy, w drugim - w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. W trzecim zaś wypadku, a także w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, stosunek służbowy lub stosunek pracy wygasał z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 i 3 p.w.KAS). Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że obowiązujące przepisy obligowały organ wyłącznie do przedstawienia funkcjonariuszowi dalszych warunków służby. Ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy albo mógł nie otrzymać żadnej propozycji. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 p.w.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 p.w.KAS. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, to zaś mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Z zastrzeżenia zatem wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a nawet przewidziana przez ustawodawcę możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem Sądu, wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję pracownikom oraz funkcjonariuszom. Z kolei znaczenie spójnika "albo" oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Z p.w.KAS nie da się wyinterpretować obowiązku organu w zakresie wydania w odniesieniu do skarżącej jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można zaś mówić, gdy organ jest zobowiązany do określonego działania i tego działania nie podejmuje. Gdy ustawodawca pozostawia organowi wybór sposobu działania i organ z tych uprawnień korzysta, a przy tym upłynął już termin do podejmowania jakichkolwiek działań i to przed złożeniem skargi, Sąd nie jest władny do uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Skoro organ miał możliwość wyboru, w tym także w zakresie czy w ogóle wydać decyzję, a dodatkowo przed wniesieniem skargi upłynął termin do jej wydania, w ocenie Sądu powyższe oznacza, iż brak podstaw do uwzględnienia skargi. Jak wynika z wcześniejszych rozważań przytoczone rozwiązania prawne nie obligowały organu do przedstawienia skarżącej propozycji służby. W systemie prawa nie ma też innych obowiązujących przepisów, z których wynikałby obowiązek wydania decyzji oczekiwanej przez skarżącą po dniu 31 maja 2017 r. Nie można więc uznać, że w chwili wniesienia skargi DIAS był bezczynny w tym zakresie. Jeśli przed wniesieniem skargi upłynął termin do ewentualnego wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby, to zdaniem Sądu w ogóle wykluczona jest możliwość stwierdzenia stanu bezczynności, tym bardziej w sytuacji, gdy organ miał trzy przewidziane w ustawie możliwości wyboru formy działania, w tym możliwość braku działania w ogóle. Z żadnych innych obowiązujących przepisów prawa nie wynika też obowiązek złożenia skarżącej propozycji służby. Rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w tym konkretnym stanie faktycznym nie dają więc podstaw do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 165 ust. 3 i ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie; 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a. naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d. naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej kasacyjnie propozycji służby. Z tych względów należy rozważyć, czym w istocie jest propozycja z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Właściwość sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wskazać należy, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w ustawie p.w.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, prawidłowo Sąd pierwszej instancji odkodował znaczenie wyrazu "odpowiednio". Wyraz ten dotyczy bowiem właściwości organu w dyspozycji, którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 p.w.KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. - co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że: 1. propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5. ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS), - dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjąć jednak należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby. Przypomnieć tu należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w.KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. (...) Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia". W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę." Zatem skoro propozycja nie jest decyzją, ani żadnym z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie nieprzedstawienia jej funkcjonariuszowi przez organ nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa p.w.KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez DIAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego - wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS - rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Skoro więc żądana przez skarżącą kasacyjnie czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., a właściwość sądu administracyjnego nie wynika w tej sprawie również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 P.p.s.a.), to skarga na bezczynność w tym zakresie nie może skutkować merytorycznym jej rozpatrzeniem. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.