III OSK 1647/21

Dnia 14 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 48/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 20 listopada 2018 r. nr DN.5390.76.2018.KS-Ż w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A.S. na rzecz Rektora Uniwersytetu [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 48/19 oddalił skargę A.S. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 20 listopada 2018 r. nr DN.5390.76. 2018.KS-Ż w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: I) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi, tj.: 1) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm., dalej w skrócie "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność uzyskiwania kolejnych zaliczeń oraz dobrych ocen w toku studiów, uczęszczania na seminarium z [...], zainteresowania tematem, posiadania wiedzy, która pozwoliłaby na zaliczenie egzaminu, zaangażowania na studiach, braku podstaw do skreślenia z listy studentów, osiągniętych postępów w nauce, okoliczności niepoinformowania o wszczęciu postępowania i niemożności obrony swych praw oraz celem uzyskania informacji, czy skarżący uczęszczał na klinikę [...] i jaką ocenę z tego przedmiotu otrzymał; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony, sprecyzowanej w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), a to poprzez niepoinformowanie skarżącego o wszczęciu, zamknięciu, trybie oraz etapie postępowania i możliwych środkach dowodowych, tym samym uniemożliwiając mu wzięcie czynnego udziału oraz wypowiedzenie się w sprawie oraz obronę swych praw; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. art. 8 k.p.a., a to poprzez sporządzenie nienależytego, nieprzekonującego oraz niemającego pokrycia w zaistniałym stanie faktycznym uzasadnienia decyzji oraz poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przez wykreślenie skarżącego z listy studentów na ostatnim semestrze studiów, pomimo istnienia rokowań na pomyślne zakończenie studiów, w konsekwencji zamykając skarżącemu drogę do wyuczonego zawodu – naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania studentów; 4) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasady informowania stron, tj. zasady sprecyzowanej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy są obowiązane do zapewnienia stronom należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych – w zaistniałym stanie faktycznym należy stwierdzić, iż organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i wbrew temu, co zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji, nie poinformował skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie, uniemożliwiając mu obronę swoich praw; 5) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., przez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 7 k.p.a., przez błędne niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie, nieuwzględnienie okoliczności przemawiających za stanowiskiem skarżącego; w sytuacji, gdyby organ należycie przeprowadził postępowanie dowodowe, doszedłby do słusznych wniosków, że "niepoczynienie postępów w nauce" istotnie nie miało miejsca, lecz było jedynie przejawem dyskryminacji studentów studiów [...] drugiego stopnia; 6) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, tj. art. 32 Konstytucji RP, a to przez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji skarżącego, w konsekwencji czego dokonano błędnej oceny jego postępów w nauce; różnicowanie, o którym mowa, to dokonanie wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego błędnej oceny poziomu wiedzy skarżącego z tych dziedzin [...], które zostały już w sposób pozytywny ocenione w toku studiów – niewątpliwie skarżący posiada z zakresu niezaliczonych przedmiotów wiedzę wystarczającą do zdania egzaminów, a tym samym do ukończenia studiów; 7) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 7a k.p.a. w zw. z art. 190 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm., dalej w skrócie "p.s.w."), przez pominięcie faktu, iż stwierdzenie braku postępów w nauce nie musi stanowić podstawy do skreślenia z listy studentów, lecz może być przesłanką innego rozstrzygnięcia wobec studenta (np. warunkowego wpisu na kolejny semestr), przewidzianego regulaminem studiów; działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej, obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków, celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy; z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby postępy w nauce nie rokowały pomyślnego ukończenia studiów [...] – przeciwnie, pozytywne oceny z innych przedmiotów wskazują na znaczne postępy w nauce przemawiające na korzyść skarżącego; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 43 ust. 2 pkt 1 uchwały nr 26/2015 Senatu Uniwersytetu [...] w sprawie Regulaminu studiów w Uniwersytecie [...], poprzez niezasadne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki umożliwiające skreślenie skarżącego z listy studentów. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Rektor Uniwersytetu [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei według art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a., ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. było nieuzasadnione. Chybione okazały się również zarzuty nr 2-7 skargi kasacyjnej, podnoszące naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Jeśli chodzi o naruszenie art. 10 k.p.a., to zarzut nie określa, którą jednostkę redakcyjną tego artykułu skarżący kasacyjnie ma na myśli, co czyni tak sformułowany zarzut nieprecyzyjnym. Z treści tego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, można wywnioskować jednak, że skarżący kasacyjnie ma na myśli przepis art. 10 § 1 k.p.a. Odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania pociąga za sobą skutek w postaci uchylenia decyzji. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, to wynik sprawy byłby odmienny. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby uchybienie powołanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei powołany w kolejnym zarzucie przepis art. 8 k.p.a. składa z dwóch paragrafów. Stanowi on, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Natomiast według § 2 powołanego artykułu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika z treści tego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący podnosi naruszenie § 1 powołanego artykułu. Powołany przepis statuuje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Oceniane decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści. Skarga kasacyjna nie wykazała aby doszło do naruszenia zasady informowania. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności relewantne zostały wyjaśnione. W aktach znajduje się kompletna dokumentacja dotycząca przebiegu studiów skarżącego. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami skarga kasacyjna nie precyzuje, na czym naruszenie owej zasady miałoby polegać. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. w zw. z art. 190 § 2 p.s.w. oraz zarzut naruszenia § 43 ust. 2 pkt 1 uchwały nr 26/2015 Senatu Uniwersytetu [...]. Wyrażona w art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do treści prawa na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Nie można jednak przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do przesłanki skreślenia skarżącego kasacyjnie z listy studentów z powodu braku postępów w nauce, zaistniała wątpliwość co do rozumienia przesłanki stwierdzenia braku postępów w nauce. Wątpliwości takiej nie miały organy, ani Sąd pierwszej instancji, a skarga kasacyjna również jej nie wykazała. Zgodnie z art. 190 ust. 2 pkt 1 p.s.w., kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów w przypadku stwierdzenia braku postępów w nauce. Treść tego przepisu została powtórzona w § 43 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały. Jak wynika z dołączonej dokumentacji, skarżący w toku studiów na Uniwersytecie [...], na etapie trzeciego roku piątego semestru studiów magisterskich II stopnia, wykorzystał już limit powtórzeń, nadal nie zaliczając przedmiotów, z powodu których doszło do powtórzeń semestru. Skarżący był bowiem czterokrotnie, z tych samych przyczyn, wpisywany na ten sam semestr. Jak ustalono, problemy skarżącego z zaliczeniem owych trzech przedmiotów nie wiązały się z przyczynami losowymi w postaci np. długotrwałej choroby czy problemów rodzinnych. W konsekwencji organ zasadnie stwierdził brak postępów w nauce, skoro strona, mimo czterokrotnego powtarzania piątego semestru i wielokrotnego przywracania terminu na zaliczenie przedmiotów, w dalszym ciągu nie przezwyciężyła trudności w zaliczeniu owych trzech przedmiotów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).