III OSK 169/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Brzeszcze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1300/17 w sprawie ze skargi [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora [...] 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Burmistrza Gminy Brzeszcze na rzecz [...]kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym w oparciu o § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r.,nr 60, poz. 373 ze zm.) dalej "rozporządzenie" Burmistrz Gminy Brzeszcze unieważnił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora [...], wszczęty na podstawie Zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko [...]. Powyższe zarządzenie [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez unieważnienie postępowania konkursowego przed przeprowadzeniem postępowania konkursowego oraz przez brak jednoczesnego zarządzenia ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1300/17 po rozpoznaniu skargi [...]stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że po stronie skarżącej istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, ponieważ była ona kandydatem w konkursie, który mocą zaskarżonego zarządzenia został unieważniony. Tym samym zaskarżone zarządzenie w sposób bezpośredni oddziałuje na sytuację prawną skarżącej. Przedmiotowa skarga została wniesiona również z zachowaniem ustawowego terminu. W ocenie Sądu zaskarżony akt narusza regulację zawartą w § 8 rozporządzenia. Z § 8 ust. 1 rozporządzenia wynika, bowiem, że określone w nim obowiązki przewodniczącego komisji powstają po zakończeniu jej obrad. Przewodniczący komisji powiadamia wówczas organ prowadzący placówkę, której postępowanie konkursowe dotyczyło o jego wyniku i przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. W kolejnym ustępie § 8 rozporządzenia wskazano rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ prowadzący placówkę po przekazaniu mu informacji o wyniku postępowania konkursowego i jego dokumentacji. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący placówkę może podjąć po zakończeniu obrad komisji, czyli po przeprowadzeniu całej procedury konkursowej. Tymczasem w niniejszej sprawie unieważniono postępowanie konkursowe na wcześniejszym etapie, naruszając tym samym procedurę. Nadto poprzez wydanie zarządzenia ograniczającego się do unieważnienia konkursu, organ naruszył dyspozycję § 8 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Ustawodawca używając spójnika "i" jednoznacznie wskazał na koniunkcję, obligując organ do wydania rozstrzygnięcia obejmującego łącznie zarówno unieważnienie konkursu, jak i zarządzenie jego ponownego przeprowadzenia. Powyższe naruszenia, w ocenie Sądu, stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia bez potrzeby badania, czy skład komisji konkursowej byłby prawidłowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Gminy Brzeszcze zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie : 1/ prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że możliwość unieważnienia konkursu następuje wyłącznie po zakończeniu postępowania konkursowego (prac komisji konkursowej) oraz, że unieważnienie konkursu może nastąpić wyłącznie z jednoczesnym zarządzeniem nowego postępowania konkursowego; 2/ przepisów postępowania, tj. - art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 101 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy zastosowanie winny mieć art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga została złożona po terminie wskazanym w art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]wniosła o jej oddalenie popierając w całości rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest zarządzenie Burmistrza Gminy Brzeszcze w przedmiocie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko [...]. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania wywodził, że w sprawie należało zastosować art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkiem czego skarga winna zostać odrzucona jako wniesiona z uchybieniem terminu. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że czynności urzędowe podejmowane przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub przedszkola kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Tak też kwalifikuje się zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie zatwierdzenia lub unieważnienia konkursu i ponownego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub przedszkola. Jest to bowiem działanie o charakterze władczej kompetencji, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu lub unieważniające konkurs jest zatem "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10). Zgodnie natomiast z obowiązującym art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zatem z powyższego jednoznacznie wynika, że skarga na zarządzenie Burmistrza Gminy Brzeszcze mogła zostać wniesiona w każdym czasie, a tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania jest całkowicie bezzasadny. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 2 organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Słusznie Sąd I instancji wywiódł, iż wszystkie te czynności składają się na prawidłowo przeprowadzony konkurs, jednakże możliwość ich dokonania poprzedza powołanie komisji konkursowej. Tylko prawidłowe powołanie komisji konkursowej pozwala na przeprowadzenie powyższych czynności. Tymczasem w niniejszej sprawie komisja konkursowa nie została powołana, a zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1625/09, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, jeżeli komisja konkursowa nie została powołana, to nie można mówić o ewentualnym rozpoczęciu postępowania konkursowego. Tym samym działania Burmistrza, podjęte w oparciu o § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie mogą decydować o unieważnieniu konkursu, gdyż nie są to czynności postępowania konkursowego. Wydając przedmiotowe zarządzenie organ działał w istocie bez podstawy prawnej. Bez znaczenia w tej sytuacji, jest zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia, tym niemniej organ unieważniając konkurs, bez zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia naruszył dyspozycję § 8 ust. 2 rozporządzenia, którego treść jednoznacznie obliguje do wydania łącznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).