III OSK 1788/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Fizjoterapeutów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 524/23 w sprawie ze skargi A.U. na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A.U. na rzecz Krajowej Rady Fizjoterapeutów kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 524/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.U. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej: "Prezes KRF" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1), bezczynność Prezesa KRF w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w dniu 30 czerwca 2023 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") zwrócił do Prezesa KRF o udzielenie informacji - jaka jest aktualnie wysokość wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należności wobec kontrahentów KIF? Jeśli takie są - o wskazanie numerów faktur, wysokości należności, terminów należności i powodu niezapłacenia faktur w terminie. Jednocześnie zaznaczył, że wnioskowane informacje należy przesłać mu na adres mailowy. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 11 lipca 2023 r. Prezes KRF poinformował wnioskodawcę, że we wskazanym we wniosku zakresie w Krajowej Izbie Fizjoterapeutów nie ma wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należności, które stanowiłyby informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji brak jest informacji podlegających udostępnieniu we wnioskowanym trybie przewidzianym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący w dniu 26 lipca 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie złożył wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do odpowiedzi dokumentów. Pismem z dnia 3 października 2023 r. Prezes KRF złożył kolejny wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do ww. pisma dokumentów. Przywołanym powyżej wyrokiem z 22 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę w zakresie stwierdzenia bezczynności Prezesa KRF. Jednocześnie nie zgodził się ze skarżącym, uznając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że Krajowa Rada Fizjoterapeutów - jako organ Krajowej Izby Fizjoterapeutów, do którego zakresu działania należy (m.in.) reprezentowanie samorządu zawodowego fizjoterapeutów wobec organów państwowych i samorządowych, sądów, organów Narodowego Funduszu Zdrowia, instytucji i organizacji (vide art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1213) - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (vide art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., a także wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., III OSK 3817/21). Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Żądane przez skarżącego informacje (wysokość wymagalnych, przeterminowanych i niezapłaconych w terminie należności wobec kontrahentów KIF) stanowią, w ocenie Sądu, informację publiczną, gdyż dotyczą spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich przewidziany został samorząd zawodowy fizjoterapeutów (wydatkowanie środków publicznych będących w dyspozycji samorządu zawodowego, vide art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe informacje zostały udostępnione skarżącemu dopiero 27 lipca 2023 r., czyli już po wniesieniu skargi na bezczynność. Tymczasem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje obowiązek udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ prowadził korespondencję ze skarżącym i prezentował swoje stanowisko w sprawie. Wniosek skarżącego nie został zatem całkowicie przemilczany ani zlekceważony. Sąd pierwszej instancji dopuścił jako dowód uzupełniający dokumenty dołączone do pisma procesowego organu z dnia 3 października 2023 r. Nie dostrzegł zaś podstaw do dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę uznając, że niniejsza sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a zawnioskowane dowody pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Na powyższe orzeczenie Krajowa Rada Fizjoterapeutów, w imieniu której działał Prezes KRF wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1213; dalej: "u.z.f." oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez stwierdzenie bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy informacja o wysokości wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należnościach wobec kontrahentów KIF nie stanowi informacji publicznej, a dodatkowo skarżącemu będącemu członkiem Krajowej Rady Fizjoterapeutów odpowiedź została udzielona w trybie przepisów u.z.f. w dniu 27 lipca 2023 r.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionego stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sposób pobieżny i brak merytorycznego odniesienia się do podnoszonych przez organ argumentów: - w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. wskazujących, że Prezes KRF jest jedynie reprezentantem Krajowej Rady Fizjoterapeutów, a nie organem, a dodatkowo ustawodawca wskazał w przypadku samorządów zawodowych wprost, że to ich organy są obowiązane do udostępniania informacji publicznych, a także niewskazanie przez Sąd, którym ze wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (zawierającym pięć jednostek redakcyjnych) podmiotów jest Prezes KRF, skoro zaliczył go do tego katalogu i uznał jego obowiązek w zakresie udostępnienia informacji publicznej; - iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a według Sądu przesądzające jest jednozdaniowe stwierdzenie, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich przewidziany został samorząd zawodowy fizjoterapeutów; - sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, czy przesłanki na których oparł się Sąd są trafne, w szczególności uniemożliwiający odtworzenie procesu myślowego, jaki uzasadniałby przyjęcie, iż informacje objęte żądaniem mogły być uznane za informację publiczną i zaniechanie wskazania przesłanek, które pozwalałyby zweryfikować ten pogląd Sądu w kontekście treści żądania i udostępnionej skarżącemu odpowiedzi, a zwłaszcza zweryfikować zasadność zastosowania norm prawa materialnego w określonym stanie faktycznym; 3) art. 106 § 3 p.p.s.a., przez brak przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę z uwagi na to, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a zawnioskowane dowody pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, podczas gdy były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które powstały w sprawie: pozwalających odróżnić sytuację organu realizującego zadania publiczne ze środków publicznych od organu realizującego inne funkcje posiadającego własny wkład pieniężny, który w żaden sposób nie pochodzi ze środków z budżetu państwa, gminy czy środków unijnych oraz pozwalających odróżnić tryb udzielania odpowiedzi w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej od szczególnego trybu wynikającego z pozycji skarżącego (członek KRF) z regulacji zawartych w ustawie o zawodzie fizjoterapeuty. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 4 ust. 1 (w szczególności pkt 2 i 5) u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 u.z.f., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w postaci uznania, że Prezes KRF jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że to jedynie organy samorządów zawodowych są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a Prezes KRF nie jest organem, lecz reprezentantem Krajowej Rady Fizjoterapeutów, a sprawy publiczne będące przedmiotem wniosku należą do kompetencji organu - KRF, w konsekwencji prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że Prezes KRF nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 4 ust. 1, któremu można stawiać zarzut bezczynności; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że żądana przez skarżącego informacja stanowi w ocenie Sądu informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że informacje w zakresie wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należności jako finansowane w całości ze środków własnych Izby a nie otrzymane środki finansowe z budżetu państwa nie stanowią informacji publicznej; 3) art. 77 u.z.f. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że informacje wnioskowane przez stronę przeciwną winny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy nie dość, że informacje, o które wnioskował skarżący, jako członek KRF, zostały przez niego uzyskane podczas posiedzenia KRF w dniu 27 lipca 2023 r., to przy takiej regulacji prawnej, pozwalającej na wgląd w gospodarkę finansową samorządu należy uznać, że w tym zakresie przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu w całości jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 u.z.f. W sprawie jest bezsporne, że skierowaną do WSA w Warszawie skargą zarzucono bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów. Odpowiedź na skargę została również sporządzona przez Krajową Radę Fizjoterapeutów. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę stwierdzając, że Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów zawodowych. Krajowa Izba Fizjoterapeutów z siedzibą w Warszawie jest jednostką organizacyjną samorządu fizjoterapeutów, posiadającą osobowość prawną – art. 3 ust. 4 u.z.f. KIF tworzą fizjoterapeuci wpisani do Krajowego Rejestru Fizjoterapeutów – art. 61 u.z.f. KIF jako byt konwencjonalny, istniejący wyłącznie z mocy ustawowo nadanej mu podmiotowości prawnej nie może wyrażać swojej woli bezpośrednio, lecz jedynie poprzez swoje organy. Zgodnie z art. 64 ust.1 u.z.f. organami KIF są: 1) Krajowy Zjazd Fizjoterapeutów; 2) Krajowa Rada Fizjoterapeutów; 3) Komisja Rewizyjna; 4) Wyższy Sąd Dyscyplinarny; 5) Sąd Dyscyplinarny; 6) Rzecznik. Zgodnie z art. 75 pkt 1 u.z.f. do zadań Krajowego Zjazdu Fizjoterapeutów należy wybór Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów. Jeśli mandat Prezesa KRF wygasł w okresie pomiędzy Krajowymi Zjazdami Fizjoterapeutów wyboru Prezesa dokonuje Krajowa Rada Fizjoterapeutów. Powyższe regulacje uprawniają do twierdzenia, że Prezes KRF nie jest organem Krajowej Izby Fizjoterapeutów, lecz jej reprezentantem. Stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może być wyłącznie organ KIF. Należy odnotować, że analogiczny wniosek wynika z wyroku NSA z 28 października 2021 r., II OSK 3990/21, w którym za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznano Okręgową Radę Lekarską, a nie Okręgową Izbę Lekarską, która jest wyłącznie samorządową jednostką organizacyjną. Z kolei w wyrokach NSA z 11 maja 2017 r., I OSK 2765/16 i z 15 września 2016 r. I OSK 343/15 za zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej uznano odpowiednio Okręgową Radę Adwokacką i Radę Izby Komorniczej, a więc właściwe organy jednostek organizacyjnych samorządów. Odnotować także wypada, że wyrokiem z 8 czerwca 2020 r., II SAB/Wa 100/20 WSA w Warszawie zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej Krajową Radę Fizjoterapeutów, a nie Krajową Izbę Fizjoterapeutów czy też Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów. Zasadny jest także - częściowo - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż istotnie między sentencją zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, a treścią jego uzasadnienia istnieją rozbieżności. Zarówno w komparycji, jak i sentencji wyroku wskazano jako podmiot zobowiązany Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów, natomiast w uzasadnieniu odniesiono się do zakresu kompetencji Krajowej Rady Fizjoterapeutów. Pominięto zupełnie okoliczność, że skarga została skierowana przeciwko Krajowej Radzie Fizjoterapeutów. W oparciu o uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie sposób odkodować motywów uznania w wyroku Prezesa KRF za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r. sygn. II SAB/Wa 524/23 uchylając go w całości. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji przede wszystkim uwzględni okoliczność, że skarga została skierowana przeciwko Krajowej Radzie Fizjoterapeutów i rozpozna skargę w odniesieniu do tego podmiotu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).