I OSK 2765/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2016 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 111/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 111/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] we W. (dalej zamiennie Fundacja lub skarżąca) na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we W. (dalej zamiennie organ) do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I), stwierdził że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Fundacja [...] we W. e-mailem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o udostępnienie imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we W. drogą elektroniczną poinformował Fundację, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, dlatego nie zostaną udostępnione. Z własnej woli odpowiadający dodał, że prowadził zajęcia z aplikantami z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego, a z tego tytułu otrzymał wynagrodzenie brutto w kwocie 29 885 zł za cały 2015 rok. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik Fundacji wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r., domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych. Skarżąca podniosła, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy, obowiązanym konstytucyjnie do udostępniania informacji o swojej działalności, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawa działanie tego samorządu powinna cechować transparentność, zwłaszcza w aspekcie finansowym. Szkolenie aplikantów adwokackich jest ustawowym zadaniem tego samorządu. Wnioski o udostępnienie informacji wymagają załatwienia ich w sposób prawem przewidziany albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownych decyzji, czego zaniedbano. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka, reprezentowana przez jej wicedziekana wniosła o oddalenie tego środka prawnego. Organ wskazał, iż uwzględnienie skargi byłoby sprzeczne z następującymi przepisami: a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r. poz. 782 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, ponieważ w świetle tych przepisów "podanie imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu", nie stanowi informacji publicznej; b) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.), ponieważ "kształcenie aplikantów adwokackich" nie jest zadaniem władzy publicznej; c) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, ponieważ finansowanie "kształcenia aplikantów adwokackich" nie stanowi gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa; d) art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ w świetle tych przepisów z prawa dostępu do informacji publicznej nie może korzystać osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego; e) art. 2 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ na mocy tego przepisu nie wolno wprawdzie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, co jednak nie oznacza, że osoba taka może żądać informacji jako informacji publicznej w sytuacji, kiedy prima facie nie ma interesu prawnego w jej uzyskaniu tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Następnie w szerokich wywodach uzasadniała swoje stanowisko. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3 poz. 30) podniosła, że udostępnienie informacji o wynagrodzeniu danej osoby wymaga, by organ każdorazowo analizował, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny zakładają możliwość uznania, że w konkretnym przypadku żądanie imiennej informacji o wynagrodzeniu funkcjonariusza publicznego nie stanowi informacji publicznej, tym bardziej ochrona taka przysługuje wykładowcom szkolącym aplikantów adwokackich, którzy funkcjonariuszami publicznymi nie są. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak podał, w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania w rozumieniu u.d.i.p. oraz rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca Fundacja, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Powołując treść art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. wyjaśnił, że wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru wyczerpującego, niemniej wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Do kategorii podmiotów ujętych w cytowanym przepisie należą organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Jest to zgodne z art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również informacje o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Sąd ten przywołał także art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Piecza samorządu zawodowego, o której mowa, powinna być rozumiana w sposób możliwie szeroki, a mianowicie powinna obejmować nie tylko monitorowanie przez samorząd udzielania przez adwokatów porad prawnych, przyjmowanie do korporacji, organizowanie doskonalenia zawodowego adwokatów, ale także organizowanie szkolenia aplikantów adwokackich. Koresponduje z tą konkluzją i ją potwierdza również brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo o adwokaturze. Przepis ten stanowi, że zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. W ocenie Sądu I instancji, z powyższych regulacji wynika, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje w tym zakresie zadania publiczne i wiedza o tej działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i cechuje je nie tylko użyteczność dla ogółu, ale także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawach. Zdaniem Sądu meriti w takim też kontekście ocenić należy informacje objęte wnioskiem Fundacji i w konsekwencji uznać, że dane nim objęte mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy, łącznie za sferę wynagrodzenia. Trzeba mieć na uwadze, że nie chodzi tu wynagrodzenie osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych, których dotyczą cytowane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, ale osób wchodzących w skład określonego samorządu zawodowego. Nie sposób więc – przyjmując, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki jest realizacją zadania publicznego - wyłączyć z niego kwestię wynagrodzenia osób kształcących, tym bardziej że czynione jest to ze składek organizowanych w tym celu. Zdaniem Sądu I instancji ocena dotychczasowego zachowania adresata wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 4 u.d.i.p., organ zareagował na niego i wystosował pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiadamiające, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, jednakże o braku bezczynności w załatwieniu sprawy nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest w ocenie Sądu I instancji stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (nie udzielił żądanych informacji poprzez czynność materialno-techniczną, bądź uznając, że informacja - z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia). W ocenie Sądu meriti stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie organu świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka we W. i zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie: a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, że w świetle tych przepisów "imienny wykaz adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu" stanowi informację publiczną, oraz że w świetle ww. przepisów informacją publiczną jest zestawienie, którego wykonania od organu żąda wnioskodawca; b) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" jest zadaniem władzy publicznej; c) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, poprzez błędną wykładnię, że finansowanie "doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa; d) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i dokonanie błędnej subsumpcji uznając, że korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego; e) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżący może żądać udostępnienia mu informacji w trybie udostępnienia informacji publicznej, mimo że oczywiście nie ma w tym obiektywnego interesu prawnego oraz poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Fundacji [...] we W. na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała m.in., że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem, że została wytworzona w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (a nie własnych zadań samorządowych) i w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (a nie majątkiem samorządu adwokackiego). Ustawodawca w art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze wyraźnie wyodrębnił zadania samorządu adwokackiego (a więc nie zadania publiczne), z ogólnego katalogu zadań adwokatury (art. 1 ust. 1 tej ustawy). W katalogu tym mieszczą się zarówno zadania niestanowiące zadań władzy publicznej, jak i inne zadania – w tym zadania władzy publicznej (np. inicjatywy ustawodawcze). W art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy wymieniono "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich", które nie jest zadaniem władzy publicznej, gdyż obowiązek doskonalenia zawodowego został nałożony na określoną grupę (adwokaci i aplikanci adwokaccy) i nie ma on charakteru powszechnego oraz nie wynika ze współżycia ludzi w określonej społeczności, a prawo korzystania ze szkolenia mają wyłącznie adwokaci i aplikanci adwokaccy, ponieważ szkolenie jest organizowane z ich prywatnych środków, a dla ogółu obywateli doskonalenie to jest niedostępne i nie mają oni roszczenia o przyznanie im prawa do udziału w tym doskonaleniu. Umowa o szkolenie zawodowe jest umową prawa cywilnego, jest to czynność prawna prawa prywatnego, nie prawa publicznego, a zatem umowy związane z tym szkoleniem nie stanowią informacji publicznej. Okręgowa Rada Adwokacka we W. podkreśliła, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze, samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, nie stanowi mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa. Doskonalenie zawodowe aplikantów adwokackich – jako wpisane do zadań własnych samorządu w art. 3 pkt 4 cyt. ustawy, musi być i jest finansowane z majątku samorządu, pochodzącego ze składek aplikantów. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego, ani majątku Skarbu Państwa. Autor skargi kasacyjnej argumentując pozostałe zarzuty wskazał, że żądanie przez Fundację przedmiotowej informacji winno być ocenione jako nadużycie prawa i winno skutkować stwierdzeniem, iż nie stanowi to informacji publicznej. Odmiennej treści wyrok nie powinien się więc ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po myśli art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który ustalając, że w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzając bezczynność organu – zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we W. do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie. Odnosząc się wpierw do podstawy uchybień procesowych, a to naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, podczas gdy w takim kształcie uwypuklono go w kasacji. Bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod niej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Brak wyraźnych wytycznych co do dalszego toku postępowania w świetle jednoznacznego stanowiska Sądu meriti co do zasadności skargi i podniesionych w niej argumentów nie ma wpływu na wynik sprawy, który nie byłby inny w odmiennej sytuacji. Zatem brak jest podstaw do uwzględnienia kasacji na podstawie naruszeń procesowych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP przez błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Sąd Wojewódzki dokonując wykładni powołanych przepisów zasadnie przyjął, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie samorząd adwokacki wykonuje zadanie publiczne i wiedza o tym dotyczy informacji o działalności organów tego samorządu i jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Umowy zawierane przez samorząd adwokacki, których przedmiotem jest odpłatne prowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi mają za cel wykonanie zadania publicznego i są finansowane z majątku tego samorządu. Przepis art. 76b ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi, że szkolenie aplikantów adwokackich jest pokrywane z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Ocenę zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 3 pkt 4 i art. 3 pkt 6 ustawy Prawo o adwokaturze przez błędną wykładnię, poprzedzić należy wyjaśnieniem, że wspomniany przepis składa się dwóch ustępów, z czego ustęp 1 z sześciu punktów. Jednakże wadliwe wskazanie ww. podstaw kasacyjnych uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską. Przeto podnieść należy, że ustawodawca posługując się w u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne", tego pojęcia nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 655/14, z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 312/15, wszystkie opublikowane w CBOSA). Informacją publiczną jest nie tylko informacja wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również odnosząca się m.in. do wykonywanych przez nie zadań publicznych. W związku z powyższym treść umów o charakterze cywilnoprawnym, jeżeli dotyczą w/w kwestii, stanowi informację publiczną (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 903/12 i z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 650/14, publ. j.w.). Zauważyć należy, iż z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przechodząc do zarzutów naruszenia powołanych wyżej przepisów wskazać należy, iż Sąd I instancji, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie przyjął, że "doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich" jest zadaniem władzy publicznej i finansowanie tego zadania stanowi "gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa". Uznał bowiem, że zadanie określone w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze jest zadaniem publicznym wykonywanym przez samorząd zawodowy i wiąże się z rozporządzaniem majątkiem tego samorządu (art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 76b ust. 2 tej ustawy). Obowiązek doskonalenia zawodowego adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich jest realizowany w ramach szeroko pojętych zadań adwokatury, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, przez co doskonalenie i kształcenie nabiera charakteru publicznego i powszechnego – ma służyć udzielaniu pomocy prawnej i współdziałaniu w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Mieści się w obszernie rozumianych zadaniach publicznych. Jest tak zwłaszcza, gdy zważyć na rolę adwokatury w państwie prawa nadto na charakter egzaminu, do jakiego przygotowują osoby objęte pytaniem skarżącej w sprawie. Okoliczność, że źródłem finansowania majątku samorządu adwokackiego są obowiązkowe składki poszczególnych członków oraz, że nie korzysta on z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa, nie oznacza że wiedza o majątku tego samorządu pochodzącego w tej części ze składek i opłat, z uwagi na wykonywane zadania publiczne wiążące się z jego działalnością, nie podlega upublicznieniu. Należności za prowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi były wypłacane z majątku Okręgowej Rady Adwokackiej we W. Informacja ta wiąże się więc z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów. Żądana informacja dotycząca imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu dotyczy przeto realizacji zadania publicznego finansowanego z majątku tego samorządu zawodowego. Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozważając zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonał prawidłowej wykładni podanych przepisów i zasadnie uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka W. jest organem samorządu zawodowego wykonującym zadania publiczne w zakresie określonym art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze, a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Nadto, że żądana przez skarżącą informacja jest w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz art. 76 b ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze informacją publiczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść pozostałe zarzuty dotyczące art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uznano, że skarżący może żądać w trybie udostępnienia informacji publicznej informacji, mimo że nie ma obiektywnego interesu prawnego. Przechodząc do oceny tych zarzutów podać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe, któremu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których należą m.in. organy samorządu adwokackiego w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wyznacza art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wskazuje, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Zawężając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, którym tu jest prawo do informacji publicznej. Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Jak wyżej stwierdzono, żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia. Podjęcie przez Fundację prawnie dozwolonego działania nie stanowiło nadużycia prawa, zwłaszcza w nieprecyzyjnie ujętym w kasacji kontekście. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów. Przy czym zwrot ten nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. Z kolei w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP odwołano się wprost do pojęcia "dokumenty urzędowe". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że charakter regulacji zawartej w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz racjonalność ustawodawcy przemawiają za poglądem, iż użyte w tym przepisie pojęcie "dostępu do dokumentów" ma charakter szeroki. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł wreszcie potrzeby ograniczenia zakresu żądania ze względu na brak interesu prawnego skarżącej, bo takiej podstawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej z zasady nie ma. Z tych powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. Zatem skarga kasacyjna w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.