III OSK 1812/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/18 w sprawie ze skargi P.W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2124/18 oddalił skargę P.W. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 41 ust. 2 pkt. 5 i nast. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie (błąd subsumpcji), konsekwencją niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że organy obu instancji przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, gdy tymczasem Sąd w sposób wadliwy przyjął, że skarżący stawił się do służby i pełnił ją w stanie po użyciu alkoholu, który to fakt pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. b i c) P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnej ocenie działania organów administracji w niniejszej sprawie, tj. a) mylnym przyjęciu przez Sąd, że organy administracji nie naruszyły norm przepisów o postępowaniu i przyjęciu, że w toku postępowania nie doszło do nieprawidłowości w działaniu organów administracji obu instancji, które to postępowanie prowadziłoby w sposób istotny do wadliwych ustaleń faktycznych, a które to w późniejszym czasie stały się podstawą do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, b) mylnej ocenie Sądu w zakresie wywiązania się organów administracji z podstawowych zasad postępowania przed organami administracji – tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zbierania i oceny dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady wynikającej z treści art. 107 § 3 k.p.a., gdy tymczasem organy administracji obu instancji w niniejszej sprawie poczyniły wadliwe ustalenia, co do "pełnienia skarżącego służby po spożyciu alkoholu" oraz zaniechały właściwego i rzetelnego zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, przez co procedowały w oparciu o ułomnie zebrany materiał dowodowy, co winno skutkować uwzględnieniem skargi. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że od samego początku za błędne należy uznać ustalenia organu, co do faktu pełnienia służby w stanie po użyciu alkoholu. Ustalenia te - jako prawidłowe przyjął Sąd przy dokonywaniu kontroli prawidłowości wydanych w sprawie rozkazów personalnych. Ponadto, skarżący stanowczo i niezmiennie kwestionuje również fakt prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Niestety długotrwałość postępowania sądowego oraz fakt jego niezakończenia w chwili procesowania nad niniejszą sprawą - samoistnie działa na jego niekorzyść, ponieważ nie może skutecznie bronić się zasadą praesumptio boni viri. Pełnomocnik skarżącego podał, że Sąd nie odniósł się również ani słowem do jego zarzutów, które to stawiane były już na etapie postępowania administracyjnego, a dotyczące procedowania przez organ na dokumentach, które nie powinny się znajdować z aktach sprawy z uwagi na zakazy wynikające z przepisów szczególnych. Do chwili obecnej - z przyczyn bliżej nieznanych - organ nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącego w zakresie usunięcia z akt postępowania dokumentacji dotyczącej tzw. "Niebieskiej Karty". Zarzut ten ma kluczowe znaczenie, ponieważ podstawą do budowania przez organ I instancji argumentacji prawnej mającej zmierzać do uzasadnienia podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił materiał dowodowy pozyskany przez organ I instancji w sposób niezgodny z procedurą. Co nie mniej istotne - organ nie odniósł się ani słowem do zarzutu stawianego w postępowaniu odwoławczym w tym zakresie, co oznacza, że albo nie rozpoznał tego zarzutu, albo uznał, że był on w pełni uzasadniony, a skoro tak — to organ winien był albo usunąć z akt postępowania dokumentację z zakresu "Niebieskiej Karty" po czym uchylić w całości zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. i odnieść się wprost do tego zarzutu. Nie odniesienie się organu odwoławczego do wszelkich zarzutów odwołującego pozbawia Sąd możliwości dokonania kontroli wydanej decyzji administracyjnej pod kątem zasady dwuinstancyjności postępowania. Błąd ten został również powielony przez Sąd i zupełnie przemilczany, co prowadzi do uznania, że kontrola Sądu w tym zakresie nie została przeprowadzona w pełni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), pismem z dnia 4 listopada 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Wyjaśnił, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z brakiem odpowiedzi od pełnomocnika skarżącego na skierowane wezwanie, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organy Policji po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (m.in. zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) zasadnie stwierdziły zaistnienie przesłanki "ważnego interesu służby" uzasadniającej zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy wystarczająco wykazana. Nie może budzić wątpliwości, że fakt stawienia się przez funkcjonariusza Policji do służby pod wpływem alkoholu pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami Policji, godzi w jej wizerunek, przez co narusza interes tej formacji. Skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej zakwestionował ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku, co do tego że w dniu [...] stycznia 2018r. stawił się do służby pod wpływem alkoholu. W świetle materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy twierdzenia skarżącego, nie znalazły potwierdzenia. Przyjęta przez skarżącego linia obrony nie mogła przynieść skutku, a to wobec następujących dowodów : - protokołu z badania stanu trzeźwości, - zeznania J.P., - zeznania M.S., - zeznania J.Z., - zeznania P.S. Nie bez znaczenia dla oceny twierdzeń skarżącego są złożone przez niego wyjaśnienia. I tak badany na stan trzeźwości w dniu [...] stycznia 2018r. podał, że wieczorem poprzedniego dnia spożywał alkohol, przesłuchany w dniu [...] maja 2018r. ( k. 272) oświadczył, że był zaskoczony wynikiem badania stanu trzeźwości, gdyż dzień wcześniej nie spożywał alkoholu. W tej sytuacji, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przytoczone dowody pozwalały na uznanie, że skarżący jako policjant utracił przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji, a w związku z tym zwolnienie go ze służby, z uwagi na jej ważny interes, było uzasadnione. Przedstawione zdarzenie niewątpliwie miało niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjało budowaniu autorytetu tej formacji i pełniących w niej służbę policjantów. W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia moralności szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. W sprawie zachodziły zatem przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad słuszny interes strony. Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. b i c) P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organ dla wykazania trafności zastosowanej podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, mógł pozyskiwać różne dowody, w tym związane z tzw. Niebieską Kartą, która jak wynika z akt sprawy została założona właśnie przez Policję. W pojęciu ważnego interesu służby, jako przesłanki zwolnienia policjanta ze służby , o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji mieszczą się bowiem wszelkie naganne zachowania policjanta ( w służbie i poza nią ) godzące w wizerunek Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogu o jakim mowa w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., jej autor w żadnym stopniu nie wykazuje wpływu zarzucanych uchybień proceduralnych na wynik sprawy, podczas gdy jest to konieczny element prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pk1 P.p.s.a.