III OSK 1826/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 208/21 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od R.S. na rzecz Dyrektora Aresztu Śledczego w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Kr 208/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 24 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji, ile zgód na posiadanie konsol do gier wydano osobom osadzonym. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że rejestr zgód na posiadanie konsol do gier nie jest prowadzony. W skardze do WSA skarżący podniósł zarzut bezczynności organu. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.) dyrektor aresztu śledczego jest zobowiązany do ewidencjonowania próśb osób osadzonych w formie dziennika, w którym powinna nadto znajdować się adnotacja na temat sposobu załatwienia każdej ze skarg, próśb i wniosków. W związku z tym zarzucił, że organ nie skorzystał z danych zawartych w powyższym dzienniku ani nie miał zamiaru tego uczynić, a także że żądana przez skarżącego informacja miała charakter publiczny, zaś organ nie udzielił jej skarżącemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że żądany przez skarżącego rejestr zgód nie jest prowadzony, o czym skarżący został poinformowany. W związku z tym sprawa została załatwiona. Oddalając skargę WSA podniósł, że bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p), polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Podano, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej dyrektor zakładu karnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Podniesiono jednak, że przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawa publiczna oznacza zatem przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób czy grup obywateli lub nie jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podkreślono ponadto, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania, w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji publicznej. W związku z tym WSA uznał, że do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć informacji o liczbie zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Aresztu Śledczego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 pkt 3 Kodeksu karnego wykonawczego do zadań Służby Więziennej należy zapewnienie poszanowania praw osadzonych. W myśl art. 102 pkt 6 K.k.w. skazany ma prawo, w szczególności, do korzystania z urządzeń i zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych, radia, telewizji, książek i prasy. Zgodnie zaś z art. 110a § 2 K.k.w. dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Oznacza to, że jeśli udostępnianiu osadzonym konsoli do gier nie stoją na przeszkodzie wewnętrzne regulacje zakładu karnego, to mogą oni korzystać z tego rodzaju urządzeń za zgodą dyrektora zakładu karnego. Pomimo tego, że wydawanie osadzonym konsoli do gier jest w istocie efektem realizacji zadań szeroko pojętej Służby Więziennej polegających na zapewnieniu przestrzegania praw osadzonych, to informacja o ilości wydanych konsoli in genere nie nabiera cech informacji publicznej. Nie nosi ona bowiem znamion informacji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla ogółu, nie daje podstaw do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu. Żądane informacje nie odnoszą się również do gospodarowania mieniem publicznym i nie dotyczą interesu publicznego. Udostępnianie konsoli osadzonym jest wynikiem stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wewnętrznych regulacji określających zasady realizacji praw osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ma zatem wymiar konkretny, indywidualny, kształtujący sytuację poszczególnych osadzonych, podlegający kontroli na zasadach określonych w K.k.w. oraz w rozporządzeniu z 2003 r. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej jest przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia tej informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji. W sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, odmowa jej udostępnienia winna nastąpić zwykłym pismem. Zatem pisemne powiadomienie skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji czyni zadość wymogom u.d.i.p. W związku z tym WSA uznał, że Dyrektorowi Aresztu Śledczego nie można przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R.S., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieodniesienie się do niego w uzasadnieniu skargi oraz jego niezastosowanie. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oświadczając, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały opłacone ani w części, ani w całości, a także oświadczając, że rozpoznanie sprawy, może odbyć się na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. ewidencję wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna. Wobec tego wniosek skarżącego o udzielenie dostępu do informacji publicznej powinien zostać rozpatrzony poprzez udzielenie mu odpowiedzi na podstawie prowadzonych ewidencji poprzez wskazanie, jaka ilość takich wniosków złożonych we podanym okresie została rozpatrzona pozytywnie. Pomimo obowiązku udzielenia informacji publicznej, w której posiadaniu jest organ, wniosek nie został załatwiony. Podniesiono, że WSA w ogóle nie odniósł się do powołanego przepisu, który w sposób jasny wskazuje, że zakład karny miał obowiązek prowadzenia ewidencji wniosków o przyznanie konsoli do gier. Zatem odpowiedź organu, że nie posiada informacji o liczbie takich wniosków świadczy, że albo nie prowadzi on ewidencji, której prowadzenie wymusza na nim rozporządzenie z 2003 r. albo nie potraktował odpowiednio wniosku skarżącego i nie odpowiedział na niego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Zatem to autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez nieodniesienie się do niego w uzasadnieniu skargi oraz jego niezastosowanie. Należy zatem zauważyć, że § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. stanowi, że ewidencję wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna. W związku z tym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji winna być udzielona na podstawie prowadzonej ewidencji. Jednakże skarżący kasacyjnie w ogóle nie zauważa, że podstawą oddalenia skargi przez WSA nie była okoliczność braku żądanej informacji przez organ, do którego wystąpił skarżący, lecz konsekwencją stwierdzenia, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Przy czym Sąd I instancji uzasadnił swoje stanowisko odwołując się do przepisów u.d.i.p. oraz K.k.w. Skarżący kasacyjnie nie sformułował żadnych zarzutów podważających pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji. Skoro zaś WSA uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to nie miał podstaw do stosowania powołanego przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., gdyż nie był zobowiązany do ustalenia, czy organ jest w posiadaniu żądanej informacji. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się tylko do tych zarzutów, które zostały przytoczone w podstawach kasacyjnych. W tych okolicznościach nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wskazać, ze Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka w tym zakresie. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.