III OSK 1828/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 129/23 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 129/23 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej Minister lub organ) z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8 utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 17 października 2022 r. znak: DIŚ-III.411.107.2022.AT.5 stwierdzającą nieważność decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 października 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.AT.5 oraz umorzył postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O Marszałek Województwa, udzielił Zakładowi U. Sp. z o.o. z/s w M. (obecnie N. sp. z o.o. z siedzibą w M. - zmiana firmy wpisana do rejestru przedsiębiorców dnia 14 maja 2015 r.- KRS [...]), pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w miejscowości U., gm. W. (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]). Zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2022 r. Minister wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ww. organ decyzją z dnia 17 października 2022 r. stwierdził nieważność decyzji Marszałka z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O. W ocenie Ministra decyzja Marszałka została wydania z rażącym naruszeniem prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., gdyż w dniu wydania spornej decyzji art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) zobowiązywał organ wydający zezwolenie do podania w decyzji rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach - także godzinnej mocy przerobowej. Natomiast ww. decyzja Marszałka z dnia 24 stycznia 2014 r. nie zawierała tego obligatoryjnego elementu, czym w ocenie Ministra naruszono wskazany wyżej przepis ustawy o odpadach. Postanowieniami z dnia 26 października 2022 r. znak DiŚ-III.411.107.2022. AT.6 i DIŚ-IIl.411.107.2022.AT.7 organ odpowiednio sprostował zawarte w decyzji Ministra z dnia 17 października 2022 r. pouczenie oraz sprostował oczywistą omyłkę zawartą w tym rozstrzygnięciu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na istotne z punktu widzenia prowadzonego postępowania regulacje prawne podkreślając, iż w dniu wydania przez Marszałka decyzji z 2014 r., art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach zobowiązywał organ wydający zezwolenie do podania w decyzji rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia w uzasadnionych przypadkach także godzinowej mocy przerobowej oraz wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co należy rozumieć pod terminem zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - rażące naruszenie prawa. W ocenie Ministra ponieważ decyzja z 2014 r. nie zawiera obligatoryjnego elementu - rocznej mocy przerobowej dla mechanicznego przetwarzania odpadów (pkt. 8 ppkt 1 decyzji), to w oczywisty sposób narusza przepis art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Podniesiono również, że Minister nie kwestionuje rozstrzygnięć dotyczących części biologicznej instalacji, dla których moce przerobowe zostały wskazane w pkt. 8 ppkt 2 spornej decyzji. Wada decyzji tkwi bowiem w jej pkt 8 ppkcie 1 dotyczącym części mechanicznej instalacji, stąd stanowisko strony odnośnie części biologicznej pozostaje poza przedmiotem sporu. Podkreślono, że moc przerobowa części mechanicznej nie może być determinowana mocą przerobową części biologicznej. Zgodnie z decyzją Marszałka do procesu mechanicznego przetwarzania (sortowania) trafiają bowiem dwa rodzaje odpadów (tabela nr 3 w pkt. 9 ppkt 1 przedmiotowej decyzji), z procesu tego natomiast powstają 22 rodzaje odpadów (tabela nr 4 w pkt. 9 ppkt 1 przedmiotowej decyzji), przy czym z tych 22 rodzajów odpadów do dalszej obróbki w części biologicznej kierowany jest tylko odpad o kodzie 19 12 12. W pkt. 8 ppkt 1 decyzji rozstrzygnięto, że odpady wytwarzane w procesie mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych będą kierowane zgodnie z hierarchią postępowania do odzysku albo do unieszkodliwiania. Przy czym frakcja podsitowa 0-80 mm poddana zostanie biologicznemu przetwarzaniu z wykorzystaniem procesów suszenia. Tym samym część strumienia odpadów wytworzonych w części mechanicznej nie jest z założenia kierowana do obróbki biologicznej. Dlatego też nie można w kontekście całości instalacji twierdzić, że moce przerobowe części biologicznej wyznaczają moc przerobową całej instalacji. Tak byłoby tylko w przypadku, gdyby wszystkie odpady wytworzone w części mechanicznej były kierowane do części biologicznej, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. mają charakter wyjątkowy, co oznacza, że winny one podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). W konsekwencji jakiekolwiek wątpliwości co do legalności kwestionowanej ostatecznie decyzji lub postanowienia powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jego nieważności. Po drugie, Sąd zauważył, że w nauce prawa wyróżnia się dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Sąd rozpoznający skargę w pierwszej instancji, podobnie zresztą jak organ oraz skarżąca spółka, przyjął następujący kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a co za tym idzie przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W kontekście powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister na gruncie niniejszej sprawy przyjął, że decyzja Marszałka z 2014 r. rażąco narusza prawo tj. art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji tj. 24 stycznia 2014 r., gdyż w pkt 8 ppkt 1 decyzji z 2014 r. nie określono rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a który to wymóg wprost wynika ze wskazanego przepisu. W ocenie natomiast skarżącego choć niewątpliwie decyzja we wskazanym punkcie nie zawiera wskazania rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, to jednak z jej treści taka moc wynika (z uzasadnienie decyzji) a także z pkt 9 ppkt 1 sentencji decyzji a tym samym nie można uznać by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto w ocenie skarżącego wskazany przepis nie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, wymaga bowiem wykładni prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję, w tak zakreślonym sporze, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż błędne jest stanowisko organu wskazujące, iż została spełniona w niniejszej sprawie przesłanka rażącego naruszenia prawa. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, iż przepis art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, na dzień wydania decyzji z 2014 r. określał, że w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się miejsce i dopuszczoną metodę lub metody przetwarzania odpadów ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach - także godzinnej mocy przerobowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że w pkt 8 ppkt 1 sentencji decyzji z 2014 r. nie została jednoznacznie określona "roczna moc przerobowa". We wskazanym punkcie brak jest bowiem wskazania jakiejkolwiek wartości w tym zakresie. Zauważenia wymaga jednak również, że w pkt 9 ppkt 1 (str. 5-6 decyzji z 2014 r.) organ wskazał rodzaj i masę odpadów przewidzianych do mechanicznego przetworzenia i powstających w wyniku przetworzenia w okresie roku. Sąd pierwszej instancji zauważył również, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, że termin "moc przerobowa" wskazany w ww. przepisie, nie został zdefiniowany w ustawie o odpadach i nie jest to termin mający jednoznaczne znaczenie w języku polskim. Tym samym termin ten wymagał dokonania wykładni a ta mogła być różna, czego dowodzi choćby rozbieżność w rozumieniu tego terminu przez organ oraz samą skarżącą. Rozbieżność w interpretacji ww. terminu występuje również w orzecznictwie sądowym, gdzie np. termin ten jest rozumiany jako "wydajność" lub możność przyjmowania określonej ilości odpadów na dobę lub jako zdolność przetwarzania, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska tj. "największa ilość określonego odpadu lub odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji". Jak z powyższego wynika interpretacja terminu "moc przerobowa" nie jest jednolita i jednoznaczna, a mając na względzie wskazany w pkt 9 ppkt 1 (str. 5-6) rodzaj i masę odpadów przewidzianą do przetworzenia oraz wskazany w uzasadnieniu decyzji z 2014 r. (str. 11) zapis mówiący, o tym że we wniosku wnioskodawca określił, iż planuje przetwarzać do 230 000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych, z których przewiduje wytworzyć 95 000 Mg odpadów o kodzie 19.12.12 i co pozostaje w zgodzie z zapisem ww. pkt 9 ppkt 1 tabela 3 i 4 (str. 5 i 6 decyzji z 2014 r.). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można przyjąć, w sposób niebudzący wątpliwości, że roczna moc przerobowa w decyzji z 2014 r. nie została określona. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skoro możliwe są różne interpretacje terminu "moc przerobowa", a nadto skoro w treści decyzji wskazane zostały parametry planowanego przetworzenia odpadów w danej instalacji, to nie można uznać, iż przepis jest jednoznaczny. Powyższe z kolei oznacza, przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.), że przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.) mają charakter wyjątkowy a tym samym, że podlegają wykładni ścisłej, a tym samym, że wykluczone jest przyjęcie, iż decyzja z 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nadto w ocenie Sądu pierwszej instancji Minister nie wykazał by skutki wywoływane przez tę decyzję były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazanie bowiem w uzasadnieniu decyzji, że parametr "mocy przerobowej" jest istotny dla wydania, w odniesieniu do instalacji, prawidłowych decyzji administracyjnych (ze względu na właściwość organu oraz rodzaj decyzji) - choć co do zasady jest zasadne - niemniej jednak nie odnosi się do procedowanego przypadku. Zadaniem organu nie jest natomiast hipotetyczne i abstrakcyjne wskazywanie na ewentualne skutki, lecz wskazanie tych skutków w konkretnym przypadku. Natomiast, co sądowi wiadome jest z urzędu, a także zostało wskazane w odpowiedzi na skargę przez Ministra, organ nie miał wątpliwości przy rozpoznawaniu np. sprawy dot. uchylenia decyzji z 2014 r. (sprawa w sądzie rozpoznawana pod sygn. IV SA/Wa 160/23, w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 1827/23), co do właściwości oraz co do rodzaju decyzji a także, że decyzja z 2014 r. została podjęta przez organ właściwy oraz we właściwym rodzaju. Tym samym nie można uznać, że wskazywane przez organ uchybienie jest niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że rację ma strona skarżąca podnosząc, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Celem wskazanego wyżej przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowi gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.), jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji wydana została decyzja przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże zatem bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji została uzupełniona i sprostowana postanowieniami z dnia 26 października 2022 r. znak DIŚ- 111.411.107.2022.AT.7 i znak DIŚ-III.411.107.2022.AT.6. Postanowienia te zostały podpisane z upoważnienia Ministra przez Dyrektora Departamentu [...] M. M. Ta sama osoba podpisała również rozstrzygnięcie drugoinstancyjne, które zapadło na skutek wniesienia przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia organu I instancji, które ww. postanowieniami zostało uzupełnione i sprostowane. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że orzekł o uchyleniu także decyzji wydanej w pierwszej instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a., bowiem dotknięta była ona identycznymi, jak zaskarżona decyzja, uchybieniami. Nie dostrzegając żadnych luk w zgromadzonym materiale dowodowym, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., sąd umorzył postępowanie administracyjne, uznając że spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2024 r.. obliguje do jego umorzenia na tej właśnie podstawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a. zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) w związku z art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 2 pkt 3 oraz art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 stycznia 2014 r., tj. w momencie wydania przez Marszałka Województwa decyzji nr 167/13/PŚ.O) poprzez uznanie przez Sąd, że błędne jest stanowisko organu wskazujące, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy Minister uprzednio szczegółowo zbadawszy stan sprawy, przekonująco wykazał, że w sposób bezpośredni doszło tu do naruszenia przepisu prawnego, który nie wymaga żadnej interpretacji, dowodząc tym samym, że wydana przez Marszałka Województwa decyzja z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O w swej sentencji nie zawierała obligatoryjnego elementu dla tego rodzaju decyzji, tj. nie określała wysokości rocznej mocy przerobowej dla mechanicznego przetwarzania odpadów, co oznacza, że obarczona była wadą prawną powodującą jej nieważność; b) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że wykładnia treści decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że w ww. decyzji roczna moc przerobowa dla mechanicznego przetwarzania odpadów nie została w żaden sposób określona, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do konkluzji, że w sentencji przedmiotowej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat parametrów mocy przerobowej dla mechanicznego przetwarzania odpadów, natomiast zawarte w uzasadnieniu decyzji właściwe fragmenty odbierać należy jedynie w kategoriach streszczenia z wniosku strony i w żadnym wypadku nie mogą one zastąpić rozstrzygnięcia organu, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że moce przerobowe części mechanicznej można oprzeć o ilości odpadów przewidzianych do przetwarzania w ciągu roku, podczas gdy wielkość ta może, ale nie musi, wskazywać na maksymalne moce przerobowe instalacji, bowiem ilość odpadów dopuszczonych do przetworzenia może być wielkością równą lub mniejszą od nominalnych mocy przerobowych instalacji, które powinny być wskazane w decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono: a) na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 129/2, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; b) w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 P.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/23, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; c) w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, d) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonych przez stronę skarżącą kasacyjnie skutków. Na wstępie należy stwierdzić, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego. Przedmiotem oceny legalności była decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O udzielającej Zakładowi U. spółce z o.o. z siedzibą w M. przy ul. [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów z instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w miejscowości U., gm. W. (działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]) na określonych tą decyzją warunkach. Postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może obejmować orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, ale musi ograniczyć się jedynie do oceny, czy zaistniała określona przepisami ustawy przesłanka nieważnościowa. Jak trafnie podniesiono w doktrynie przedmiotem takiego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana jako: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 § 1 K.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym rozważył wskazane przez stronę argumenty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym Minister Klimatu i Środowiska niezasadnie stwierdził zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, do której odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów: po pierwsze oczywistości naruszenia prawa, po drugie uwzględnienia charakteru przepisu oraz po trzecie oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. W razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wykładnia treści decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 167/13/PŚ.O z dnia 24 stycznia 2014 r. nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że w tej decyzji roczna moc przerobowa dla mechanicznego przetwarzania odpadów nie została w żaden sposób określona, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego powinna prowadzić do konkluzji, że w sentencji przedmiotowej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat parametrów mocy przerobowej dla mechanicznego przetwarzania odpadów, natomiast zawarte w uzasadnieniu decyzji właściwe fragmenty odbierać należy jedynie w kategoriach streszczenia z wniosku strony i w żadnym wypadku nie mogą one zastąpić rozstrzygnięcia organu, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określało się: 1) numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany; 2) rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku; 3) miejsce i dopuszczoną metodę lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach - także godzinnej mocy przerobowej; 4) dodatkowe warunki przetwarzania odpadów, jeżeli wymaga tego rodzaj odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 5) miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów; 6) minimalną i maksymalną ilość odpadów niebezpiecznych, ich najniższą i najwyższą wartość kaloryczną oraz maksymalną zawartość zanieczyszczeń, w szczególności PCB, pentachlorofenolu (PCP), chloru, fluoru, siarki i metali ciężkich - w przypadku zezwoleń dotyczących instalacji do termicznego przekształcania odpadów; 7) informacje, o których mowa w art. 95 ust. 9 - w przypadku instalacji lub urządzeń do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych; 8) informacje wynikające z przepisów odrębnych oraz 9) czas obowiązywania zezwolenia. Jednym z elementów zezwolenia na przetwarzanie odpadów było podanie rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach - także godzinnej mocy przerobowej. Jak wynika z treści ww. decyzji, obejmowała ona udzielenie zezwolenia na mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów. Z treści samej decyzji wynika, że zostały określone maksymalne wydajności w zakresie biologicznego przetwarzania odpadów w zakresie procesu biologicznego suszenia (proces R3) ze wskazaniem, że dotyczy to jednego reaktora o pojemności 360 Mg, 26 wsadów/rok i maksymalnej wydajności 9360 Mg/rok – strona 7 ww. decyzji, pkt 8 ppkt 2). Przy czym proces biologicznego przetwarzania frakcji ulegającej biodegradacji wydzielonej w mechanicznym przetwarzaniu miał być prowadzony w zespole czterech tunelowych reaktorów (strona 1 ww. decyzji). Ponadto proces biologicznego przetwarzania odpadów poza biologicznym suszeniem obejmował także tlenową stabilizację procesu unieszkodliwiania (obróbka biologiczna D8) i dla tego procesu ww. decyzja z 24 stycznia 2014 r. wskazywała na trzy reaktory, o pojemności 360 Mg, 8 wsadów/rok i maksymalnej wydajności 8640 Mg/rok (strona 7 ww. decyzji). Tym samym nie można przyjąć, aby w segmencie biologicznych procesów przetwarzania odpadów decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O nie zawierała określenia wskazującego na roczną moc przerobową instalacji lub urządzenia. Wprawdzie nie posłużono się precyzyjnym określeniem "rocznej mocy przerobowej" ale wskazanie na roczną maksymalną wydajność danej instalacji nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, a na pewno nie było to rażące naruszenie prawa. Nie stanowi naruszenia prawa stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że pojęcia te (roczna maksymalna wydajność i roczna moc przerobowa) niekiedy także w orzecznictwie były traktowane synonimiczne, na co przytoczono w zaskarżonym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych. W zakresie mechanicznego przetwarzania odpadów roczna moc przerobowa nie została określona jako jeden z warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jednak nie można, wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, pominąć treści uzasadnienia tej decyzji z której wprost wynika, że wnioskodawca wskazał na maksymalną roczną moc przerobową sortowni na 250 000 Mg, a w tym planowano przetwarzać do 230 000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych (strona 11 ww. decyzji). Bez wątpienia ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że taki parametr dotyczący tej maksymalnej rocznej mocy przerobowej powinien być określony jako jeden z warunków samego zezwolenia, a nie znajdować się w jego uzasadnieniu. Tym niemniej nie można zgodzić się z twierdzeniem, że uzasadnienie nie ma żadnego znaczenia w tym zakresie. Marszałek Województwa Mazowieckiego nie zakwestionował podanej we wniosku wnioskodawcy maksymalnej rocznej mocy przerobowej, co oznacza, ze taką wielkość zaaprobował. Taki sposób redagowania tego zezwolenia niewątpliwie naruszał prawo, bo ten wskaźnik powinien być jednym z wyraźnie określonych warunków zezwolenia, a nie wynikać z treści uzasadnienia. Tym niemniej nie można pominąć tego, że przedmiotem tej sprawy nie była kontrola przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanej w "zwykłym" postępowaniu administracyjnym, ale kontrola decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w którym w ocenie Ministra Klimatu i Środowiska zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa w postaci braku jakiegokolwiek wskazania rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O nie jest pozbawiona określenia wskazującego na maksymalną roczną moc przerobową sortowni oraz precyzyjnie określonej rocznej maksymalnej wydajności obu frakcji biologicznego przetwarzania odpadów. Nie można więc stwierdzić, aby co do tego parametru zaistniała sytuacja rażącego naruszenia prawa, a każda inna postać naruszenia prawa uniemożliwia unieważnienie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Tym samym w tym zakresie nie zaistniała przesłanka oczywistego naruszenia prawa, art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach wskazywał jeden z parametrów, jakie mają być określone w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów i nawet gdyby w ogóle parametr dotyczący rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia nie został wskazany, to obowiązkiem organu powinno być wyjaśnienie czy takie naruszenie prawa stanowi samoistną przesłankę unieważnienia całego zezwolenia. Ponadto nie można pominąć skutków społeczno-gospodarczych związanych z takim wskazaniem ww. parametru w przedmiotowym zezwoleniu jako niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Zakład U. Spółka z o.o. z siedzibą w M. przy ul. [...] otrzymawszy ww. zezwolenie prowadził na jej podstawie działalność w zakresie przetwarzania odpadów. Tym samym tak określony w tym zezwoleniu parametr nie stanowił przeszkody przed prowadzeniem tej działalności. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że moce przerobowe części mechanicznej można oprzeć o ilości odpadów przewidzianych do przetwarzania w ciągu roku, podczas gdy wielkość ta może, ale nie musi, wskazywać na maksymalne moce przerobowe instalacji, bowiem ilość odpadów dopuszczonych do przetworzenia może być wielkością równą lub mniejszą od nominalnych mocy przerobowych instalacji, które powinny być wskazane w decyzji. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy podnieść, że wynikające z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach podanie rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia oznacza, że więcej niż wynika z takiego parametru zawartego w zezwoleniu dana instalacja nie może przerabiać odpadów. Jest to więc w istocie maksymalna wielkość. Może bowiem okazać się, że fizyczna wielkość odpadów, jakie dany podmiot w ciągu roku może przetwarzać, będzie niższa niż wielkość zawarta w zezwoleniu. Tym samym wskazanie na parametr w postaci maksymalnej rocznej mocy przerobowej danej instalacji zamiast rocznej mocy przerobowej nie stanowił postaci istotnego naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa wymaganego w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego Nr 167/13/PŚ.O z dnia 24 stycznia 2014 r. nie zawiera wady uzasadniającej jej unieważnienie. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie poddają się kontroli z tego powodu, że wprawdzie w zarzucie skargi kasacyjnej strona skarżąca powiązała je z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale uzasadnienie samej skargi kasacyjnej nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na to, na czym polegało naruszenie tych przepisów. Postępowanie nieważnościowe ograniczone jest dowodowo tylko do ustalenia, czy zaistniała przesłanka nieważnościowa, a nie do gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego załatwienia sprawy. W tej sprawie nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 181 ust. 1 pkt 4 POŚ w związku z art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 2 pkt 3 oraz art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez uznanie przez Sąd, że błędne jest stanowisko organu wskazujące, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy Minister Klimatu i Środowiska, uprzednio szczegółowo zbadawszy stan sprawy, przekonująco wykazał, że w sposób bezpośredni doszło tu do naruszenia przepisu prawnego, który nie wymaga żadnej interpretacji, dowodząc tym samym, że wydana przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzja nr 167/13/PŚ.O w swej sentencji nie zawierała obligatoryjnego elementu dla tego rodzaju decyzji, tj. nie określała wysokości rocznej mocy przerobowej dla mechanicznego przetwarzania odpadów, co oznacza, że obarczona była wadą prawną powodującą jej nieważność. Zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 4 POŚ właściwy organ udzielił pozwolenia na wytwarzanie odpadów i tym pozwoleniem była decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O. Nie można w tej sprawie dostrzec naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Także i co do naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby ono polegać. Stosownie do treści art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Przepis ten w zakresie wydania przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzji z 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O odsyła m.in. do stosowania art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo wadliwości w zakresie podania w ww. decyzji z 24 stycznia 2014 r. rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, to wada ta w okolicznościach tej sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie każde naruszenie prawa stanowi automatycznie przesłankę nieważnościową wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.