III OSK 1827/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 160/23 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 12 grudnia 2022 r. nr DIŚ-III.411.104.2022.AT.5 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 160/23 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej skarżąca lub Spółka) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej Minister lub organ) z dnia 12 grudnia 2022 r. nr DIŚ-III.411.104.2022.AT.5 uchylającą decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej Marszałek Województwa lub organ I instancji) z dnia 3 czerwca 2022 r. nr PZ-OP-1.7243.8.2022.MO w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O udzielającej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w miejscowości U., gm. W. i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 stycznia 2014 r.: uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O Marszałek Województwa, udzielił Zakładowi U. Sp. z o.o. z/s w M, (obecnie N, sp. z o.o. z siedzibą w M, - zmiana firmy wpisana do rejestru przedsiębiorców dnia 14 maja 2015 r.- KRS [...]), pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w miejscowości U., gm. W.(dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]). Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. Marszałek Województwa zawiadomił spółkę, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako K.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia ww. decyzji udzielającej spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w m. U. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. nr PZ-OP-1.7243.8.2022.MO stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O. Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż organ z urzędu ma obowiązek wziąć pod uwagę zmieniony stan prawny w przedmiotowej sprawie poprzez uwzględnienie, że decyzja Marszałka Województwa z dnia 24 stycznia 2014 r., która stanowiła przedmiot sprawy o jej wygaśnięcie z mocy prawa, nie pozostaje w obrocie prawnym. Organ w tym zakresie wskazał, że decyzją z dnia 17 października 2022 r. znak: DIŚ-III.411.107.2022.AT.5 Minister stwierdził nieważność ww. decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 stycznia 2014 r., a decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra z dnia 22 listopada 2022 r. znak: DIŚ-III.411.107.2022.MP.8. Powyższe w ocenie organu oznacza, że brak jest przedmiotu postępowania, co przesądza o jego bezprzedmiotowości. W konsekwencji prowadzi to do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 3 czerwca 2022 r. i umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę Spółki należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Ministra z dnia 12 grudnia 2022 r. nr DIŚ-III.411.104.2022.AT.5 wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jedynie ze względu na fakt, iż w ocenie tego organu w obrocie prawnym, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie pozostawała decyzja z dnia 24 stycznia 2014 r., której dotyczyło postępowanie w przedmiocie wygaszenia. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem decyzja Ministra z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8, jest ostateczna w toku instancyjnym (ostateczność z dniem wydania), a decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Ministra z dnia 17 października 2022 r. stwierdzającą nieważność decyzji z 2014 r., to organ prowadząc postępowanie z odwołania spółki w przedmiocie wygaszenia decyzji z 2014 r. niewątpliwie utracił przedmiot, w zakresie którego mógł procedować. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje bowiem skutek ex tunc czyli od momentu jej wydania, zatem taki, jak gdyby decyzja z 2014 r. nigdy nie została wydana. Również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie według Sądu pierwszej instancji a stanowisko w nich zaprezentowane należy uznać za błędne. Skoro bowiem w trakcie prowadzonego przez organ postępowania okazało się że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż w obiegu prawnym nie pozostaje decyzja z 2014 r., to w takim przypadku organ miał obowiązek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji z 2014 r., gdyż nie pozostawała ona w obiegu prawnym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia było konieczne ze względu na fakt, iż wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 160/23 (powinno być IV SA/Wa 129/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił orzeczenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8 oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie tegoż organu z dnia 17 października 2022 r. znak: DIŚ-III.411.107.2022.AT.5, którym stwierdzono nieważność decyzji z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W ocenie Sądu brak było bowiem podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, że tym samym skoro jedyną podstawą do uchylenia i umorzenia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji był brak w obrocie prawnym tej decyzji (bezprzedmiotowość postępowania), to skoro na skutek ww. orzeczenia sądu uchylone zostały decyzje organu stwierdzające nieważność i umorzone zostało w sprawie postępowanie, to tym samym decyzja z 2014 r. nadal pozostaje w obiegu prawnym, co oznacza że w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o wygaśnięcie decyzji z 2014 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 lit a-c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 168 § 1 P.p.s.a. oraz art. 16 § 1 i 3 K.p.a. poprzez przyjęcie błędnego założenia, że skoro w równolegle toczącej się sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadł w dniu 13 kwietnia 2023 r. wyrok, sygn. akt IV SA/Wa 129/23, na mocy którego uchylona została decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8 oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 17 października 2022 r., DIŚ-III.411.107.2022.AT.5 oraz umorzone zostało postępowanie administracyjne, to z chwilą ogłoszenia rzeczonego wyroku w nim zawarte rozstrzygnięcia uzyskują walor prawomocności, podczas gdy jest to oczywistą nieprawdą, a co za tym idzie ów wyrok nie mógł stanowić podstawy normatywnej do stwierdzenia przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania, która powstać miała wskutek wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 października 2022 r., nr DIŚ-III.411.107.2022.AT.5 oraz z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono: a) na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 160/23, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; b) w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 P.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 160/23, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; c) w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, d) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonych przez stronę skarżącą kasacyjnie skutków i to pomimo tego, że jeden z jej zarzutów był zasadny na datę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie obejmującym art. 145 § 1 lit a-c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 168 § 1 P.p.s.a. oraz art. 16 § 1 i 3 K.p.a. poprzez przyjęcie błędnego założenia, że skoro w równolegle toczącej się sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadł w dniu 13 kwietnia 2023 r. wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 129/23, na mocy którego uchylona została decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8 oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 17 października 2022 r. DIŚ-III.411.107.2022.AT.5 i umorzone zostało postępowanie administracyjne, to z chwilą ogłoszenia ww. wyroku w nim zawarte rozstrzygnięcia uzyskują walor prawomocności, podczas gdy jest to oczywistą nieprawdą, a co za tym idzie ten wyrok nie mógł stanowić podstawy normatywnej do stwierdzenia przez Sąd, że w niniejszej sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania, która powstać miała wskutek wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 października 2022 r., nr DIŚ-III.411.107.2022.AT.5 oraz z dnia 22 listopada 2022 r., nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 168 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie jest prawomocny w rozumieniu art. 168 § 1 P.p.s.a. nie wywołuje skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się. Tym samym nawet jeżeli nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego uchyla zaskarżony akt, to nie ma on mocy wiążącej do chwili swojego uprawomocnienia się (por. wyrok NSA z 5 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2199/24; wyrok NSA z 9 września 2021 r. sygn. akt I GSK 557/21; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, pkt 1 do art. 152; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, pkt 1 do art. 152). Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że skoro w dniu 13 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 129/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.411.107.2022.MP.8 oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 17 października 2022 r. znak: DIŚ-III.411.107.2022.AT.5, którymi stwierdzono nieważność decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr 167/13/PŚ.O i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, to wyrok ten nie mógł być prawomocny w dniu 13 kwietnia 2021 r., a więc w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie. Tym samym oparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku tylko na tym, że w tym samym dniu w sprawie powiązanej z rozstrzyganą tym wyrokiem zapadł inny wyrok, było wadliwe. Sąd pierwszej instancji mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie tylko na prawomocnym wyroku, ewentualnie uznając zależność obu spraw, zastosować art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zawiesić postępowanie z urzędu stwierdzając, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, tj. postępowania zarejestrowanego pod sygnaturą akt IV SA/Wa 129/23. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit a-c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 16 § 1 i 3 K.p.a. nie jest zasadny z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Art. 16 § 1 i 3 K.p.a. dotyczy ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast art. 16 § 3 K.p.a. stanowi, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. W tej jednak sprawie kwestia prawomocności lub ostateczności decyzji administracyjnych nie była przyczyną wydania wyroku Sądu pierwszej instancji uchylającego decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 12 grudnia 2022 r. nr DIŚ-III.411.104.2022.AT.5 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 12 grudnia 2022 r. nr DIŚ-III.411.104.2022.AT.5 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19, LEX nr 3522253). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. jest także niezasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie oparł swojego orzeczenia na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b P.p.s.a., a tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę swój wyrok wydany w sprawie o sygn. akt III OSK 1828/23, w którym kontrolowano zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 129/23. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt III OSK 1828/23. Tym samym na datę orzekania w tej sprawie jest już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 129/23. Oznacza to, że mimo przedwczesnego założenia przez Sąd pierwszej instancji prawomocności swojego wyroku wydanego w innej sprawie, aczkolwiek związanej z tą sprawą, to wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności.