II OSK 2199/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 września 2023 r. nr 342/OPON/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę [...] w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 6 września 2023 r., nr 342/OPON/2023, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż wyrok Sądu w sprawie VII SA/Wa 606/23 nie uniemożliwiał organowi rozpoznanie ponownego wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r. VII SA/Wa 606/23 nie stanowi zagadnienia wstępnego, podczas gdy obszerne uzasadnienie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jest jasne i logiczne, a także wynikają z niego powody, dla których zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia w sposób ostateczny zagadnienia wstępnego przez inny sąd; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż niezasadne było zawieszenie z urzędu postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy z uwagi na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie, pomimo, iż od początku istniały podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na kolejne postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę na tej samej nieruchomości, a tym samym na istnienie podstaw uzasadniających zawieszenie tego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy: a) w szczególności zachodzącej tożsamości spraw obu postępowań administracyjnych o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, usługami w parterze wraz z dojazdem i dojściami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w jedn. Ew. [...] dzielnica W., przy ul. Z. w W., b) związku przyczynowego pomiędzy niniejszym postępowaniem a postępowaniem sądowym toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Wspólnoty kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się prawa do rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku Prezydenta m.st. Warszawy, wyrażonemu w postanowieniu z dnia 28 lipca 2023 r., nr 332/WIL/2023, nie zachodziły okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu z wniosku [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. o wydanie pozwolenia na budowę nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienia wstępnego nie stanowiło oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 606/23, którym uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2023 r., nr 56/OPON/23, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr 178/WIL/2022, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy ul. Z. w W. Przy ocenie o braku podstaw do zastosowania dyspozycji z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma znaczenia to, czy złożony 28 kwietnia 2023 r. wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy inwestycji tożsamej dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania w sprawie, w której decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. odmówiono pozwolenia na budowę, decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. utrzymano w mocy decyzję odmowną, a następnie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., uchylono zaskarżoną decyzję. Najpierw zauważyć można, że w dniu złożenia drugiego wniosku, tj. 28 kwietnia 2023 r., w odniesieniu do pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja ostateczna Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2023 r. Jeśli zatem wniosek z dnia 28 kwietnia 2023 r. dotyczył sprawy tożsamej, a więc już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, z uwagi na zakaz określony w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., należałoby odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 385; por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2322/21). O ile zaś postępowanie administracyjne zostało wszczęte, należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, op. cit. s. 565, za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 243/12). Oznacza to brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sytuacji procesowej nie zmieniło uchylenie, wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 606/23, decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2023 r., nr 56/OPON/23, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr 178/WIL/2022, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy ul. Z. w W. W dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, 28 lipca 2023 r., wyrok ten nie był prawomocny. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie jest prawomocny w rozumieniu art. 168 § 1 P.p.s.a., tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu (patrz: Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 1 do art. 152; Tadeusz Woś [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 1 do art. 152). Natomiast czym innym jest niewywoływanie przez uchyloną decyzję skutków prawnych, w rozumieniu art. 152 P.p.s.a. Nie oznacza to usunięcia jej z obrotu prawnego. Należy do dziedziny wykonalności decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14; wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2012/18). Podkreślić warto, jakkolwiek w niniejszej sprawie, jak wynika z powyższych uwag, nie ma to istotnego znaczenia, że także wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, stanowi jedną z innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 3 do art. 61a – za Z. R. Kmiecikiem "Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego", Warszawa 2014, s. 211–212; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 385; wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3401/19). O ile zaś dojdzie do wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie już się toczy, zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej pozostaje zagadnienie tożsamości spraw z obu wyżej wskazanych wniosków o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenie na budowę. W poprzedzających rozważaniach wskazano, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania przy przyjęciu, że chodzi o sprawy tożsame. Jest zaś oczywiste, że nie były także spełnione przesłanki hipotezy z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jeśli drugi wniosek zawierał żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, której nie można utożsamiać ze sprawą załatwioną decyzją ostateczną Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2023 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.