I GSK 557/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 601/20 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. umarza postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 601/20, oddalił skargę [...] (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2019 r. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. naruszenie art. 6 kpa poprzez niezastosowanie § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (rozporządzenie ekologiczne) w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem je zmieniającym z 12 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017, poz. 807); 2. naruszenie § 16 ust 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez błędne ustalenie, że za rok 2019 nie przysługuje płatność ekologiczna do wariantów 7.1 i 12.1., co skutkuje nieprzyznaniem kosztów transakcyjnych; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181/48; dalej: rozporządzenie 1306/2013), poprzez uznanie ustaleń organu, iż różnica między obszarem zgłoszonym we wniosku, dotyczącym działki o powierzchni [...] ha, na którym był realizowany w 2019 r. wariant 7,1, a zatwierdzonym przekroczyła 20% obszaru zatwierdzonego, (w odniesieniu do danej grupy upraw) i nieprzyznanie żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego w odniesieniu do 2019 r. oraz ustalenie, iż zobowiązanie ekologiczne jest realizowane na gruntach o powierzchni [...] ha; 4. naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370 z poźn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię oraz poprzez błędne przyjęcie, że skarżący dokonał nieuprawnionego zwiększenia zobowiązania w wariancie 7.1 i w wariancie 12.1; II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, § 2, § 3, art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli (Dz. U. L 250 z 18.9.2008 s. 1; dalej: rozporządzenie 889/2008) i art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.; dalej: ustawa PROW), poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nie objęcie zakresem kontroli rejestrów , o których mowa w art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) 889/2008 i przez to przyjęcie argumentacji organu odnośnie do ustalenia stanu faktycznego, że zobowiązanie ekologiczne co do wariantu 7.1 w części dotyczącej działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha nie zostało skutecznie przez skarżącego podjęte w 2015 r., oraz nierozpatrzenie merytorycznie wniosku o płatność za 2019 r. 2. naruszenie art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, § 2, § 3, art. 84 kpa w zw. z art. 24 i 25 ust. 1 i 2 ustawy PROW, poprzez uznanie, że organ wystarczająco zebrał i rozważył materiał dowodowy, podczas gdy nie nastąpiło rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy w terminie nie dłuższym niż niezbędny do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu oraz innych kontroli podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy przeprowadzanych przez podmiot wdrażający na podstawie ustawy oraz nieinformowania skarżącego o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w sytuacji, gdy fakt prowadzenia przez rolnika odpowiednich rejestrów jest znany organowi z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uznania, że skarżący nie uzyskał wymaganych produktów rolnictwa ekologicznego w 2015 r. a przez to nie spełnił warunków do przyznania płatności za 2019 r. ponieważ organy uznały, że nie kontynuował zobowiązania ekologicznego. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; 2. dopuszczenie dowodów z dokumentów - odpisu faktury o nr [...] z [...] grudnia 2015 r., odpisu rejestru ekologicznej produkcji roślinnej - rejestru zborów i ewidencji towarowej za [...] r., dotyczących lucerny mieszańcowej; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4. wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora ARiMR na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że wyraża zgodę na przeprowadzenie sprawy poza rozprawą. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r. I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r. I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r. I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., I GSK 91/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż skarżący kasacyjnie formułując zarzuty nie dostrzegł, że skarga kasacyjna kierowana jest przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji i postępowaniu przeprowadzonemu przez sąd, a nie przez organy. Z tego względu przy prawidłowej konstrukcji skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tudzież ustawy o PROW powinny być postawione w powiązaniu z przepisami procedury sądowej, czego nie uczyniono. WSA nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisów ustawy PROW, a tylko dokonuje kontroli, czy te przepisy zostały prawidłowo w sprawie zastosowane bądź też niezastosowane. Niemniej jednak, pomimo powyższych wad sformułowania zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do przedstawionych w skardze kasacyjnej argumentów, mając na uwadze stanowisko pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), według którego podstawy kasacyjne mogą być również wydedukowane z uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 492). Przystąpienie do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wymaga przypomnienia – co ma zasadnicze znaczenie dla ich oceny, a co wnoszący skargę kasacyjną konsekwentnie neguje, że punktem wyjścia w przedmiotowej sprawie jest decyzja dotycząca przyznania płatności na rok 2015, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/ Łd 623/20 oddalił skargę [...]. W wyroku tym Sąd zaakceptował, jako prawidłowe, ustalenia organu, iż skarżący nie rozpoczął zobowiązania ekologicznego na działce nr [...] o pow[...]ha w 2015r. , do wariantu 7.1. Nadto WSA podkreślił, że słuszne było stwierdzenie organu, iż dla uzyskania płatności dla wnioskowanych wariantów w latach kolejnych niezbędne było podjęcie nowego 5-letniego zobowiązania, w oparciu o nowy plan działalności czego strona nie zrobiła. Sąd ten nie miał również zastrzeżeń do dokonanych wykluczeń przy płatnościach, sposobu oraz podstaw ich zastosowania. Skarżący w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej (str. 2) stwierdza, że nie wnosi zastrzeżeń odnośnie sposobu wyliczenia powierzchni przez organ, co zostało przyjęte we wzmiankowanym wyroku, lecz do uznania, że zobowiązanie na wyżej wymienionej działce nie zostało podjęte, co - w ocenie skarżącego kasacyjnie - nie jest zgodne z prawdą. Odnosząc się do argumentacji strony należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym płatności za rok 2019 organ trafnie uczynił powołując się na powyższy wyrok z dnia 28 stycznia 2012 r. i stwierdził, że nie może ponownie kontrolować ustaleń organu odnoszących się do płatności ekologicznej przyznanej skarżącemu na rok 2015. Jest to stanowisko prawidłowe, gdyż ewentualna korekta w tym zakresie była możliwa wyłącznie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym, w zaskarżonym obecnie wyroku Sąd I instancji słusznie zaakceptował powyższe stanowisko organu. Dodatkowo należy wskazać, że w dniu 9 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt I GSK 702/21 oddalił skargę kasacyjną strony na ww. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 stycznia 2012r., sygn. akt III SA / Łd 623/20. Z powyższych względów zasadnie w zaskarżonym wyroku uznano za prawidłowe ustalenia organu odmawiające skarżącemu przyznania płatności ekologicznej na 2019 r. w ramach wariantu 12.1 trwałe użytki zielone po okresie konwersji oraz 7.1 uprawy rolnicze po okresie konwersji. Jak już powiedziano, przesądzające znaczenie dla wyniku sprawy w przedmiocie wniosku strony o płatność za 2019 r. miało niepodważone skutecznie przez skarżącego kasacyjnie ustalenie, że nie podjął on pięcioletniego zobowiązania ekologicznego w pierwszym roku jego realizacji to jest w roku 2015. Tym samym, konsekwencją powyższego jest zasadne zaakceptowanie przez WSA stanowiska organu, że skarżący nie może w roku 2019 kontynuować realizacji przedmiotowego zobowiązania ponieważ go wcale nie rozpoczął. Przy czym, co należy zaakcentować, skarżący kasacyjnie nie wskazuje na istotne nowe okoliczności faktyczne lub zmianę stanu prawnego, które ewentualnie mogłyby dawać podstawę odejścia od dotychczasowej oceny sądowej w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący kasacyjnie rozpoczął nowe zobowiązanie ekologiczne a złożony wniosek kontynuacyjny dotyczy tego nowego zobowiązania. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu obowiązującym od 21 kwietnia 2017 r. poprzez jego niezastosowanie (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) z tego względu, że przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie stwierdził WSA akceptując w tym zakresie stanowisko organu, Przepis ten wskazuje na brak realizacji zobowiązania w drugim lub kolejnym roku realizacji zobowiązania ekologicznego a jak już powiedziano, strona nie podjęła zobowiązania co do opisanych w decyzji, a następnie w zaskarżonym wyroku działek w pierwszym roku w którym złożyła wniosek o przyznanie płatności. Powyższe czyni bezskutecznymi wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.. Ponadto trzeba dodać, że wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt I GSK 556/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił także skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 624/20 w przedmiocie płatności ekologicznej za rok 2016 r. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt 1 sentencji). W przedmiocie wniosku skarżącego kasacyjnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w ten sposób, że umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek zaskarżenia (art. 168 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 3 sentencji) obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie brał udziału w postępowaniu przed WSA i sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).